제2판

위기관리학

펴낸날  제1판 제1쇄 2012년 2월 20일

제2판 제1쇄 2018년 8월 31일

지은이  이재은

펴낸이  임춘환

펴낸곳  도서출판 대영문화사

주소  서울특별시 용산구 청파로 61길 5(청파동 1가) 제일빌딩 2층

등록  1975년 12월 26일 제3-16호

전화  (02)716-3883, (02)714-3062

팩스  (02)703-3839

홈페이지  http://www.dymbook.co.kr


ⓒ 이재은, 2018

ISBN 978-89-7644-717-3

값 25,000원

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차 례

제2판 머리말/3
초판 머리말/7


제1편 위기관리 연구의 기초


제1장  위기관리학의 의의21

제1절  위기관리의 개념과 기원21
제2절  위기관리의 기원26
제3절  위기관리의 가치와 성격29
1. 위기관리의 이념적 가치/29
2. 위기관리와 민주주의/33
3. 위기관리의 일반적 성격/36

제2장  위기관리학의 학문적 발전과 특징40

제1절  위기관리학의 학문적 발전의 필요성40
제2절  위기관리학의 학문적 발전의 장애 요인44
제3절  위기관리학의 학문적 연구 동향48
제4절  위기관리학의 학문적 특징58
제5절  위기관리의 제학문적 성격62

제3장  위기관리학의 연구 관점과 접근법65

제1절  학문별 위기관리 연구 관점65
1. 심리학 관점/66
2. 사회학 관점/69
3. 정치학 관점/70
4. 경제학 관점/74
5. 행정학 관점/76
제2절  위기관리 정책집행 접근법79
1. 하향식 접근법/80
2. 상향식 접근법/81
3. 상황적 접근법/82
제3절  위기관리정책의 연구 접근법83
1. 행정제도 접근법/84
2. 인지학습 접근법/87
3. 의사결정 접근법/89
4. 집행과정 접근법/91
5. 집행구조 접근법/94

제4장  정부 위기관리 서비스와 불확실성101

제1절  시장 실패와 정부의 위기관리 서비스101
1. 시장 실패의 유형과 정부 개입/101
2. 위기관리 정부 실패 가능성/106
3. 공공재의 특성과 유형/107
4. 공공재의 공급 수준/110
제2절  불확실성 하에서의 위기관리 역량112
1. 예방 투자의 회피 성향과 위기관리정책 의사결정/112
2. 행정 역량과 참여 자율 역량/115


제2편 포괄적 안보와 위기관리


제5장  환경의 변화와 위기관리 전략121

제1절  미래 환경의 변화121
1. 국제 환경/121
2. 정치 환경/123
3. 경제 환경/124
4. 사회 문화 환경/126
5. 자연 환경/126
제2절  안보 환경의 변화와 미래 사회 위기127
1. 안보 환경의 변화/127
2. 미래 사회와 위기/131
제3절  환경의 불확실성과 위기관리135
1. 환경의 불확실성/135
2. 미래 사회의 위기관리/136
제4절  위기관리의 전략과 과정140
1. 위기관리 전략/140
2. 위기관리의 과정/144

제6장  포괄적 안보와 국가위기 유형152

제1절  국가 안보의 의의152
제2절  포괄적 안보의 개념156
제3절  국가위기 유형161

제7장  국가위기의 종류166

제1절  국민생활안전 위기166
1. 국민생활안전 위기의 의의/166
2. 일상적 위해와 국민생활안전 위기/168
3. 국민생활안전 위기 영역의 분류/172
제2절  재난 위기175
1. 자연재난 위기/176
2. 인적재난 위기/178
제3절  전통적 군사 안보 위기181
1. 전통적 군사 안보 위기의 의의/181
2. 테러리즘의 유형/184
3. 대테러리즘의 특성과 유형/189
제4절  국가핵심기반 위기191
1. 국가핵심기반 위기의 의의와 보호 조치/191
2. 국가핵심기반 위기관리 체계/197
3. 국가핵심기반 위기의 유형/198

제8장  국가위기관리의 영역204

제1절  국가위기204
제2절  국가위기와 국가위기관리208
제3절  국가위기관리의 영역210
제4절  위기관리의 의의와 성격216
1. 위기의 종류와 특징/216
2. 위기관리의 성격/219

제9장  통합위기관리시스템223

제1절  통합위기관리시스템의 의의223
1. 통합위기관리시스템의 개관/223
2. 통합위기관리시스템의 의미/225
3. 통합위기관리시스템의 이념적 가치와 목표/228
제2절  통합위기관리시스템의 구성 요소230
제3절  통합위기관리시스템의 효율화 변수233
제4절  총체적 위기관리 모형239


제3편 위기관리 과정


제10장  예방 단계245

제1절  의  의245
제2절  예방 단계의 중요성248
제3절  예방 단계에서의 활용 기법253
1. 예방 정책/254
2. 건축물 보호/259
3. 구조적 보호시설물 건설/261
4. 자연자원 보호/263
5. 주민 계몽 및 홍보/264

제11장  대비 단계268

제1절  의  의268
제2절  대비 단계의 중요성271
제3절  대비 단계에서의 활용 기법274
1. 위기관리 교육 및 훈련/274
2. 대피소의 지정과 대피계획 수립/278
3. 자원봉사자의 역할/281
4. 위기관리 기관 평가/282
5. 위기관리 계획 수립과 지방정부 간 상호 협력/284

제12장  대응 단계288

제1절  의  의288
제2절  대응 단계의 중요성과 활동291
1. 대응 단계의 중요성/291
2. 대응 단계의 활동/292
제3절  대응 단계에서의 기능297
1. 위기 경보 기능/297
2. 소개 기능/298
3. 응급의료 서비스 기능/299
4. 탐색 구조 기능/300
5. 질서유지 기능/301
6. 긴급피해복구 기능/301

제13장  복구 단계302

제1절  의  의302
제2절  복구 단계의 중요성과 활동305
제3절  복구계획308
제4절  복구에서 고려할 사항310


제4편 위기관리 체계


제14장  위기관리와 지방정부317

제1절  의  의317
제2절  위기관리에서 지방정부의 역할320
제3절  지방정부의 위기관리와 현황 분석324
1. 지방정부 위기관리의 이론적 검토/324
2. 지방정부의 위기관리 현황/328
제4절  지방정부의 바람직한 위기관리 역할332

제15장  위기관리 거버넌스338

제1절  위기관리정책과 다조직적 관계338
1. 위기관리정책의 특징/338
2. 위기관리 정책결정의 의의/341
3. 위기관리의 다조직적 관계/344
제2절  거버넌스와 위기관리347
1. 거버넌스의 의의/347
2. 위기관리 거버넌스의 흐름/348
제3절  위기관리 거버넌스와 네트워크351
1. 위기관리 거버넌스의 의미/351
2. 위기관리 거버넌스의 네트워크/353
3. 지방정부의 위기관리 거버넌스 네트워크/362
제4절  위기관리 거버넌스의 추진 전략364
1. 기본 방향과 정책목표/364
2. 위기관리 거버넌스의 정책목표별 추진 전략/365
3. 위기관리 거버넌스 네트워크 참여조직/367

제16장  위기관리 커뮤니케이션372

제1절  의  의372
제2절  위기관리와 커뮤니케이션375
제3절  귀인 이론379
제4절  이미지 회복 이론382
제5절  위기관리 커뮤니케이션 전략384

제17장  위기관리와 이재민 구호387

제1절  의  의387
제2절  이재민 구호 체계389
1. 민 관 협력 체계/389
2. 구호물자 전달 체계/392
3. 이재민 구호 교육 체계/393
4. 현장긴급대응 체계/394
5. 의연금 모금 배분 체계/396

제18장  위기관리 법 제도400

제1절  의  의400
제2절  위기관리 법 제도의 이념적 정향성과 원칙402
1. 위기관리의 이념적 정향성/402
2. 위기관리 법제화 추진의 원칙/404
3. 위기관리 법 제도의 주요 내용/407

참고문헌/412
찾아보기/436


제2판
위기관리학

이 재 은

제2판 머리말

위기관리학은 제학문적 접근법에 기반을 둔 융 복합 학문이다. 동시에 위기관리학은 다양한 인류 사회 공동체의 안전을 위한 가치와 철학에 기반을 둔 학문이다. 자칫하면 사람들은 위기관리를 현 상황에서의 문제점이나 난처한 상황을 빠져나가는 임기응변이나 전술로 생각할 수 있다. 하지만 위기관리는 지역사회, 국가사회, 국제사회, 인류사회가 지니는 인류 공동체의 보편적 가치를 존중하고 구현하기 위해 노력하는 과정이어야 한다.
인류사회의 보편적 가치인 인간 생명에 대한 존중, 인간의 존엄성에 대한 존중, 인간의 근본적 권리를 존중하고 구현하기 위한 다양한 노력을 체계화하고, 구현하기 위한 이론적 기반을 제공하는 학문이 위기관리학이다.
위기관리학은 단순히 인류사회에서 나타나는 다양한 위기, 즉 전통적인 군사적 안보를 위협하는 위기, 자연재난이나 인적재난과 같은 재난 위기, 우리의 일상생활에서의 안전을 위협하는 생활안전 위기, 국가 생존성 보장의 핵심이 되는 기능, 시설, 시스템을 위협하는 핵심기반 마비 위기를 설명하고 서술하는 학문이 아니다. 오히려 다양한 위기가 발생하는 원인을 규명하고, 이를 어떻게 관리하는 것이 효율적인지 하는 법칙과 규칙을 찾는 데 초점을 둔다. 따라서 위기관리학(Crisisonomy)은 인류의 보편적 가치를 위협하는 다양한 위기의 본질과 원인을 과학적으로 규명하고, 위기를 관리하기 위한 규칙과 법칙을 찾는 학문이다.
우리 사회는 과거와는 비교할 수 없을 정도로 경제적으로 발전해 왔고, 과학기술에 기반 한 문명이 그 어느 사회와 비교해도 뒤지지 않을 정도로 첨단화되고 고도화되었다. 더욱이 최근에는 제4차 산업혁명 시대의 도래와 함께 최첨단 정보통신 기술은 물론 인공지능 산업의 발달로 사회 곳곳이 하나의 시스템으로 연결되고 있다. 이는 인공지능 기술 자체가 인류사회에 대해 위기로 다가올 수 있는 사회가 되었다는 점과 동시에 어느 한 지점에서의 시스템 다운이 전 사회적 위기를 불러올 수 있는 위험성을 지니게 되었다는 점을 깊이 인식해야 한다.
과학기술의 고도화, 산업의 첨단화, 경제의 산업화, 사회의 인공지능화 현상이 일반화된 새로운 사회의 모든 위험을 중앙정부의 어느 한 기관이나 조직이 관리할 수 없는 상황에 이르렀다. 대형 복합 건물이나 초고층 건물, 최첨단 산업단지, 인공지능 산업, 고밀도의 주거 및 유통 단지의 안전을 확보하기 위해서는 해당 시설이나 지역을 관리하는 개별 조직이나 기관의 위기관리시스템이 사회에 내장되어 정상적으로 작동되는 것이 필요하다.
 
이 책은 초판과는 달리 전체 내용을 4편으로 구성하였다. 제1편은 이 책의 이념적 기초로서 위기관리학의 의의와 학문적 발전, 위기관리학의 연구 관점과 접근법, 정부 위기관리 서비스의 주요 내용을 다루고 있다.
제2편에서는 새로운 안보 개념인 포괄적 안보에 기초하여 환경의 변화에 따른 위기관리 전략, 포괄적 안보와 국가위기 유형, 국가위기의 종류, 국가위기관리의 영역, 통합위기관리시스템을 다루고 있다.
제3편에서는 위기관리의 과정을 살펴보고 있다. 위기가 발생하기 이전의 예방 단계와 대비 단계, 그리고 위기가 실제로 발생한 이후의 대응 단계와 복구 단계의 의의와 중요성, 활용 기법이나 기능 등을 다루고 있다.
제4편에서는 위기관리를 하는 데 있어서 기반이 되는 체계들을 살펴보고 있다. 위기관리와 지방정부, 위기관리 거버넌스, 위기관리 커뮤니케이션, 위기관리와 이재민 구호, 위기관리 법 제도와 관련된 체계가 마련되어 있을 때 비로소 효과적인 위기관리가 가능하기 때문이다.

인류사회의 안전을 확보하기 위해서는 무엇보다도 위기관리에 대한 학문적 논의가 체계적으로 이루어지는 것이 필요하다. 위기관리의 학문적 체계화를 위해서는 다음과 같은 몇 가지 전제가 필요하다. 첫째, 위기관리에 대한 과학적 접근을 통해 위기 발생의 원인과 결과를 찾는 한편, 이를 예방, 대비하고 대응, 복구하는 노력을 기울이는 것이 필요하다. 둘째, 위기관리에 대한 현장 중심 접근이 필요하다. 위기가 발생하는 원인과 문제점을 책상 위에서 혹은 책이나 논문에서 찾는 것도 필요하지만, 현실적인 해결 방안을 마련하기 위해서는 현장에서 나타나는 문제점을 찾기 위한 노력이 필요하다. 셋째, 지역사회 중심의 위기관리 접근법이 필요하다. 모든 위기는 지방정부 관할 범위에서 발생한다. 지방정부는 각각 나름대로의 지리적, 자연적, 문화적, 산업적, 인구사회학적 특성을 지니고 있다. 중앙정부가 내리는 천편일률적인 방식으로는 각 지역에서 발생하는 다양한 유형의 위기를 모두 예방, 대비, 대응, 복구하는 데 한계가 나타나기 때문이다. 넷째, 위기관리의 학문적 체계화는 융․복합적 접근법이 필요하다. 위기는 그 본질적 속성상 하나의 학문 연구에 의해서만 관리하는 것이 불가능하다. 위기 발생의 원인 분석은 물론 예방, 대비, 대응, 복구, 결과 예측 등의 내용은 다양한 학문 분야가 결합되어 함께 연구하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 행정학, 심리학, 경제학, 소비자학, 법학, 경영학, 산업공학, 안전공학, 신문방송학, 생화학, 미생물학, 통계학, 의학, 간호학, 보건학, 도시공학, 토목공학, 건축공학, 수의학, 주거환경학, 사회복지학, 정치외교학, 종교학, 미학, 문학, 민속학 등 거의 모든 학문 분야가 위기관리학과 함께해야 한다.
이 책은 지난 번 초판과 비교해 봤을 때, 책 전반에 걸쳐 대대적인 수정과 보완이 이루어졌다. 전체적으로 표현의 일관성을 유지하고 수정하였음은 물론이고 저자가 강조하고자 하는 내용들과 사례들을 곳곳에 추가 보완하였다. 이와 더불어 장과 절의 내용의 재편이 이루어진 한편, 기존의 3편 체제를 총 4편 체제로 수정하였다. 또한 기존에 있던 위기관리 연습 훈련과 위기관리 정보시스템 내용을 삭제하는 대신에 위기관리에서의 지방정부 역할을 강조하기 위한 장을 새로 포함하였다.
위기관리학 제2판을 내면서 알게 된 사실은 처음으로 책을 써서 초판을 내는 것도 어렵지만, 이를 수정하고 보완하여 개정판을 내는 일도 결코 쉽지 않다는 것이다. 기존의 내용을 모두 읽고 문제점을 찾아야 하는 한편, 그 내용을 수정하고 보완하는 일은 분명히 처음 책을 쓰는 일 못지않게 어려웠다. 제2판이 출판될 수 있도록 독려해주신 대영문화사의 임춘환 사장님과 원고 교정 및 편집에 정성을 다해주신 편집부 여러분께 진심으로 감사하다는 말씀을 드린다. 더불어 연구와 교육에 바쁜 일정에도 불구하고 정성껏 원고를 읽고 수정 보완하는 데 도움을 주신 류상일 교수, 김유호 교수, 이주호 교수, 박대우 박사, 변성수 박사, 조성 박사, 권설아 박사, 이예종 팀장, 김아연 팀장, 김가희 팀장에게 감사의 뜻을 표한다.
그리고 무엇보다도 지금까지 변함없이 위기관리학의 학문적 발전과 체계화를 위해 함께 같은 길을 걸어가고 있는 동료 선 후배 학자 및 전문가들께 진심으로 깊은 감사의 말씀을 드린다.

2018년 7월
저 자 씀


초판 머리말
위기관리는 인류 역사이자 인류 문명의 기원이다. 또한 위기관리는 인간의 존엄성을 구현하고 인간 생명에 대한 존중을 위한 학문이다. 그럼에도 불구하고 최근까지 종합학문이자 복합학문으로서의 위기관리학의 필요성에 대한 인식과 진지한 논의가 이루어지지 못해 왔다. 개별 학문 분야별로 축적된 지혜와 지식, 그리고 이론이 담론의 과정을 거쳐 종합학문으로서의 위기관리학으로 승화되지 못했던 것이다.
위기관리에 대한 사회의 관심이나 학계의 지원이 거의 없었음에도 그동안 다양한 학문 분야의 많은 연구자들이 위기관리 연구를 진행해 온 것은 정말로 어렵고 힘든 일이었음에 틀림없다. 정말로 위기관리를 연구해 온 학자들의 소명의식이 없었다면 불가능했을 일이었다고 확신한다. 그러한 노력들이 어느 정도 축적된 지금에 와서는 그렇게 많은 연구자들이 어려움을 겪으면서 진행해 온 각종 연구들을 하나로 묶어 내는 작업이 필요하다고 생각했다.

더욱이 2000년대 들어온 이후 우리나라는 물론 전 세계적으로도 군사적 안보 위기, 재난 위기, 핵심기반 위기, 생활 위기, 그리고 신종 위기 등이 빈번하게 발생해 왔다. 앞으로도 우리는 언제 또 어디서, 무슨 위기가 발생하게 될는지 예측할 수 없는 불확실한 상황에 놓여 있게 될 것이다. 인류의 생존과 번영의 토대가 되는 위기관리에 대한 학문적 연구의 필요성이 그 어느 때보다 절실한 실정이다.
이러한 배경 하에서 이 책은 그동안 국내․외에서 진지하게 논의되어 온 선행연구들을 체계적인 연구의 틀을 기반으로 현실 문제를 해결하고 미래 방향을 제시하기 위한 학문적 틀을 제공하고자 의도하였다. 첫째, 이 책에서의 위기는 국가위기를 의미한다. 용어 자체에 한정하여 살펴보면 개인보다는 전체 사회의 안전에 중점을 두는 것처럼 보일 수 있지만, 사실은 사회를 구성하는 각 개인의 안전이 무엇보다도 우선시된다는 점을 미리 말한다. 즉, 여기서의 국가위기는 국가를 구성하는 국민, 영토, 주권, 핵심기반의 안전보장을 위협하는 상황이나 상태라고 이해한다. 국민의 안전보장을 위협하는 요소, 영토와 주권의 안전보장을 위협하는 요소, 핵심기반의 안전보장을 위협하는 요소 모두가 국가위기인 것이다.
둘째, 이 책에서의 위기는 포괄적 안보 개념에 입각한다. 2001년 9․11 테러 이전에는 전통적인 군사적 안보 개념이 위기관리의 지도 이념이었다. 그러나 안보를 위협하는 것이 군사적 위기뿐만 아니라 재난이나 전염병, 대규모 실업 등도 국가 안보를 위협할 수 있다고 인식하였기 때문에 군사적 안보 개념으로부터 포괄적 안보 개념으로 전환하였다. 이에 이 책에서는 군사적 안보뿐만 아니라 경제 안보, 환경 안보, 인간 안보 개념을 포함하는 포괄적 안보 개념 하에서 위기관리를 논의하고 있다.
셋째, 이 책에서의 위기관리는 위기가 발생하기 이전과 발생한 이후의 조치들을 포함하는 과정론의 입장을 따른다. 따라서 이 책에서는 위기가 발생하기 전의 예방 단계, 대비 단계, 그리고 위기가 발생한 후의 대응 단계와 복구 단계를 모두 포함하는 개념으로서의 위기관리를 의미한다.
넷째, 이 책에서는 위기관리 거버넌스를 전제로 한다. 오늘날 현대 사회에 와서는 정부 혼자서 모든 정책을 결정하고 집행하는 것이 불가능하다. 위기관리는 시민, NGO, 지방정부, 기업, 중앙정부, 글로벌 사회의 적극적인 참여와 협력이 없는 경우에는 성공할 가능성이 매우 낮다. 이들 모두가 위기관리의 궁극적인 주체이자 수혜자이기 때문이다.

이 책은 크게 3편으로 구성되어 있다. 제1편은 이 책의 이념적 기초이자 이론적 논의의 도입 부분이다. 여기서는 위기관리학의 의의와 학문적 발전, 위기관리학의 가치와 이념, 국가 안보와 위기관리, 환경의 변화와 통합위기관리, 위기관리 연구의 제접근법, 위기관리 거버넌스를 포괄적으로 다루고 각각에 대한 이론적 논의들을 살펴보고 있다.
제2편에서는 앞서 말한 위기관리의 과정을 살펴보고 있다. 위기가 발생하기 이전의 예방 단계와 대비 단계, 그리고 위기가 발생한 이후의 대응 단계와 복구 단계의 의의와 중요성, 활용 기법이나 기능 등을 다루고 있다.
제3편에서는 위기관리 기능과 활동을 실제적으로 구성하고 있는 체계들을 다루고 있다. 여기서는 위기관리 커뮤니케이션, 위기관리 연습 및 훈련 체계, 위기관리 구호 체계, 위기관리 법․제도 체계, 위기관리 정보시스템에 대해 살펴보고 있다.

위기관리를 연구하기 시작한지 20년이 되었다. 20년 전인 1991년 1월 어느 날, 은사이신 김형렬(金炯烈) 교수님의 석사논문 연구 주제를 보름 내에 제출하라는 말씀은 당시 대학원 입학을 얼마 남겨두지 않은 내게 얼마나 깊은 고민을 안겨주었는지 모른다. 그 고민의 와중인 1991년 1월 내게 커다란 충격을 주었던 것은 걸프전쟁이었다. 수많은 사람들이 전쟁의 소용돌이 속에서 죽어나갔고, 불쌍한 아이들이 부모의 죽음 앞에서 눈물을 흘리고 있었다. 아무리 훌륭한 사상과 이념, 그리고 그 어떤 명분도 아무 죄 없는 선량한 시민들을 죽음으로 몰아서는 안 된다는 생각이 들었다. 어떻게 하면 어려움에 처한 사람을 지켜줄 수 있을까? 이 질문이 곧 위기관리라는 이름으로, 석사논문의 연구 주제로 지도교수님께 제출되었고, 앞으로 평생을 위기관리 분야 연구에 매진하라는 말씀을 따른지 벌써 20년이 되었다.

이 책은 위기관리학의 학문적 체계화를 위한 첫 발걸음이다. 새로운 이념과 시각을 지닌 새로운 논의가 계속 이어지길 희망한다. 풍성한 연구와 담론이야말로 위기관리학의 학문적 발전에 필요조건이기 때문이다.
마지막으로 저자는 이 책이 출간될 수 있게 해 주신 대영문화사의 임춘환 사장님과 원고 교정과 편집에 정성을 다해주신 편집부 여러분께 진심으로 감사의 말씀을 드린다. 더불어 바쁜 연구 일정에도 불구하고 성심성의껏 원고를 수정․보완하는 데 도움을 주신 원광대학교 양기근 교수님과 대불대학교 류상일 교수, 소방방재청 조종묵 박사, 그리고 변성수 박사, 박대우 박사, 이주호 박사, 석사과정의 김지은 원생에게도 감사의 뜻을 표한다.
그리고 이 자리를 빌려 지금까지도 변함없는 애정과 신뢰로 지도해 주고 계시는 김형렬 교수님께 진심으로 감사의 말씀을 올립니다.

2012년 1월
저 자 씀


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