머리말 반성문 먼저 너무 미안하다. 세월호 침몰사고는 우리 기성세대의 잘못이다. 선장을 욕하기에 앞서, 그리고 정부를 욕하기에 앞서 우리 기성세대의 총체적 잘못이다. 저자도 한 때 침몰하는 세월호를 보면서 분노하였지만, 나 자신 또한 남을 욕할 자격이 없음을 깨닫는다. 조금이나마 속죄하는 길은 다시는 이런 일이 발생하지 않도록 준비하고 또 준비하고 그래도 사고가 난다면 국민의 생명을 구하기 위해 최선을 다할 수 있도록 우리 모두 노력하는 것이다. 이를 위해 이 책을 쓴다. 단순히 현장에 있는 사람을 욕하기에 앞서 왜 그 사람들이 그렇게 하게 되었는지를 말하고 싶어서다. 그래야 근본적인 해결책을 마련할 수 있기 때문이다. 아직 사고에 대한 공식적이고 객관적인 원인규명이 되지 않았지만 비교적 객관화된 사실을 중심으로 조심스럽게 문제점을 분석하고 그 근본원인을 규명하고자 한다. 세월호의 큰 교훈의 하나는 화려한 말보다는 묵묵히 실천하는 정의이다. 이제 대한민국은 차분한 혁명이 필요하다. 머리말 세월호 사고는 선박관리, 선원관리, 여객선운송사업 관리?감독, 해상인명구조, 수로관리 분야에 큰 충격을 주었고 정부의 대비?대응태세에 대한 의문을 제기하였다. 세월호 사고는 교통사고이고 이러한 종류의 사고에 대한 대비?대응태세의 확립은 정부의 상시적 업무에 해당한다. 상시적 업무라는 것은 이러한 것을 준비할 수 있는 충분한 시간이 있었음을 의미한다. 해양수산부와 해경은 관계부처를 설득하여 사고를 방지하였거나 사고에 효율적으로 대응할 수 있었어야 했다. 여객선 운항 관리자에 대하여 국가가 급여를 지급해야만 하는 문제는 지난 22년 동안 실현되지 못했다. 선원근로감독은 법률?제도?인력?예산이 모두 구비되어 있음에 불구하고 해양수산부는 이 업무집행을 회피하였고 그로 인해 선원이 여객을 방기하고 도주하게 하였다. 해양수산부가 여객선사업의 관리?감독을 부실하게 하여 사고가 발생하였고, 손해배상재원이 절실히 필요할 때 피해자는 보험금을 받을 수 없으며, 사업자는 손해배상 책임재산이 없다고 한다. 안전행정부는 재난관리법 개정을 통하여 기능 확장을 하였는데 중앙재난안전대책본부에 해운, 선박에 관한 전문 인력을 충원?배치하지 않고서 내부인력만 배치를 하였다. 해경은 본원적 업무인 인명구조를 위하여 예산?장비확보?인력양성?기술개발 등을 준비를 했어야 했는데 수사?정보기능에 집중하여 권력기관화를 추구하였다. 정부는 해경이 진도VTS운용에 실패했다고 해서 벌칙을 가하면서 해양수산부가 운용에 실패한 적이 없고 진도VTS보다 수천 배나 중요한 전국 항만VTS를 해경이 담당하라고 결정하였다. 미국이 엑손발데즈호 사고를 겪으면서 OPA(Oil Pollution Act)를 제정하고 철저한 유류오염사고 대비태세를 갖춘 것처럼 세월호 사고가 여객선 안전에 대한 일대 쇄신의 계기가 되었으면 한다. 쇄신을 위해서는 앞에서 거론한 6가지를 먼저 변경해야 하고 그 외에도 선박공유제, 선박검사제도, 여객선운송사업의 진입제도 및 운임요금제도 등을 고쳐야 한다. 유감스럽게도 정부는 세월호 사고에 따른 시신수습이나 선체인양에 수습자원을 낭비하고 기진하여 정작 중요한 재발방지대책은 소홀히 하고, 우리 국민은 세월호 사고 자체를 잊어버리려고 하는 경향이 있는 것 같다. 이 책에 수록된 글은 당초 세월호 사고수습에 대하여 관계부처, 심○○, 이○○ 의원의 자문에 응하기 위하여 작성한 것인데 이를 편집하여 책으로 만든 것이다. 해양과학기술원 자문위원으로 있을 때 권도엽 전 국토해양부장관께서 “이 글을 정리해서 책으로 펴내는 것이 좋겠다. 좀 부족하더라도 책으로 펴내면 후배들에게 도움이 될 것 같고 또 다른 사람이 쓰기 어려울 것으로 생각한다. 그냥 있는 그대로 제시하면 된다”고 하였다. 여러 글을 편집하다보니 내용상 중첩이 있고 생략된 부분이 있다. 세월호 사고는 우리에게 뼈아픈 고통을 안겨주었다. 이제는 그 고통을 기억하면서 여객선 안전을 크게 개선시켜야 하겠다. 먼저 자원사용에 관한 우선순위를 변경해야 한다. 정부가 특히 인건비 지급을 꺼려하지 않았으면 한다. 기술이나 기능이 체화된 인력이나 책임을 부담하고 있는 인력에 대하여 정당한 인건비를 지급하거나 지급되도록 하여야 한다. 그리고 국민소득이 증가하고 안전의식이 성장하고 있으므로 여객선운항과 관련하여 보험, 운임, 사업제도 등이 변경될 수밖에 없다. 규제완화를 적극적으로 추진하는 동안에는 선진국에는 있으나 우리나라에는 아직 없는 제도에 주목하여야 한다. 여객선운송시장은 선진국과 같아지는데 선진국에 있는 선박공유제와 같은 제도가 우리나라에 없으면 안전부문이 희생될 가능성이 높아진다. 끝으로 성균관대 국정전문대학원 석사과정생인 한창묵 군의 편집과 교정에 감사의 말을 전한다. 2016. 5. 심동현 추천사 심동현 박사와는 함께 해양과학기술원 자문위원으로 있으면서 세월호 사고 후 사고의 원인과 수습문제에 대하여 많은 걱정을 나누었고 또 많은 토론도 했었다. 심 박사는 다양한 화제의 보유자일 뿐 아니라 1993년 일어났던 서해페리호 사고의 수습과정에서 실무담당자로서 직접 참여하였으며 의사결정과정에서 최종적인 참모의 역할을 담당하였다. 1995년 발생한 씨프린스호 원유유출사고의 수습과정에도 관여하였고 강력한 원유운송규제를 창설하고 석유 가격을 인상하여 인상차액을 유류오염방지 및 방제를 위한 재원으로 투입하였다. 그 후 10년 동안 유류오염사고가 발생하지 않았다. 해양재난의 수습에 대한 경험이 풍부하고 관련된 국내외 정책을 꿰뚫고 있어 정책적 아이디어도 아주 다양했었다. 특히 실무자로서 재난현장을 누볐던 관계로 재난현장에 대한 세세한 사항을 완전하게 소화하고 있었다. 그래서 그 당시의 토론내용은 물론, 심 박사의 경험과 아이디어가 일실되거나 잊혀지지 않도록 하기 위하여 세월호 사고수습과 관련된 내용을 묶어서 책으로 출판하기를 권유하였다. 완벽하지 않더라도 책으로 남겨 놓아야 후배들이 이를 비판하거나 보충함으로써 발전할 수 있는 기반이 될 수 있고, 새로운 각도로 사물을 볼 수 있는 기회도 가질 수 있을 것이기 때문이다. 이 책은 세월호 사고와 관련된 정책에서부터 세부적인 수습과정에 이르기까지를 체계적으로 다룬 최초의 책이 아닌가 싶다. 이 책이 해난사고를 비롯한 우리나라 재난수습에 많은 도움이 될 수 있기를 바란다. 쉽게 써서 읽기 편하게 하려는 저자의 노력이 남달랐음에도, 이 분야에 익숙하지 않은 일반 독자들에게는 난해한 부분도 있어 보이지만, 정책담당자, 집행공무원, 해운 및 선박 관계자, 재난관리담당자, 예산관계자 등에게 큰 도움을 줄 수 있을 것으로 본다. 차후 사고수습담당자들로 하여금 당황하지 않도록 하고, 정부 내 협동 작업을 촉진하며 가장 효율적인 수습경로를 택할 수 있게 하는 좋은 지침서가 될 수 있을 것이다. 그리고 이 책이 재난관리나 위기관리, 사고수습에 관한 전문서적 발간의 기폭제가 되어 우리 사회의 안전 분야에 대한 지적역량이 크게 축적될 수 있기를 기대한다. 2016. 5. 전 국토해양부장관 권도엽 차 례 제1장 세월호 침몰사고 개요 1 제1절 세월호 제원 및 배경 정보 2 1. 세월호/2 2. 청해진해운/3 3. 선원/3 4. 인천~제주 항로/3 5. 사고해역/4 제2절 세월호 침몰사고 발생 및 대응 과정 4 1. 사고발생 및 초동대응/5 2. 수색 및 시신수습/10 3. 구조인력 인명 피해/16 제3절 선박인양 17 1. 인양시기 결정/17 2. 인양 업체 선정 및 인양 시작/19 제2장 문제점 및 원인 분석 31 제1절 사전예방조치상의 문제점 33 1. 노후선박 활용과 안전점검 미흡/33 2. 변조된 증선 신청서와 인가 부실/33 3. 무리한 선박 증축과 선박 안전검사 부실/34 4. 부실한 세월호 운항관리규정과 형식적 심사?승인/38 5. 인천항만청의 부실한 최종인가/39 6. 인천해경의 부실한 특별안전점검/39 7. 부실한 출항 전 안전점검/39 8. 계속된 과적 운항과 관행적 묵인/40 제2절 사전예방조치상의 문제점에 대한 원인 분석 42 1. 선심행정과 전관예우/43 2. 단기적 순환보직과 장기적 대책마련 소홀/46 3. 성장정책과 규제완화/47 제3절 초동대응상의 문제점 55 1. 진도VTS의 관제 실패/55 2. 응급 사고신고 접수체계 허술/58 3. 구조본부 상황지휘 미흡/63 4. 구조세력의 현장 구조활동 미흡/64 5. 국가재난 컨트롤타워 미작동/66 6. 재난관리 거버넌스의 실패/69 7. 선장?선원의 안전수칙 미준수 및 사명감 결핍/71 제4절 초동대응상의 문제점에 대한 원인 분석 71 1. 한국 관료제의 실패/71 2. 재난관리 거버넌스의 좌초/73 3. 국민안전 관련 종사자의 고용조건 개선정책 미흡/75 제3장 전직 공무원이 본 세월호 사고 81 제1절 선박 사고수습의 개요 82 1. 세월호 사고수습의 기본원칙/82 2. 세월호 사고수습을 위해 해야 할 일/84 3. 세월호 사고수습을 위한 7개 항목의 실행/90 4. 침몰사고 처리 요점/92 5. 현행 사고수습대책은 뭔가 부족하다/97 6. 세월호 사고수습을 위한 자원동원/100 제2절 시신수습 106 1. 시신수습의 개요/106 2. 세월호 시신수습의 문제점/109 3. 세월호 시신수습 과정에서의 아쉬운 점/113 4. 쟁점사항의 정리/116 제3절 선체인양 119 1. 선체인양의 개요/119 2. 세월호 선체인양의 방식 및 방법/122 3. 콩코르디아호 인양사례/134 제4절 행정상 부작위범의 처벌 135 1. 행정상 부작위범의 의의/135 2. 선원근로감독/137 3. 인명구조의 실패/139 4. 해경청의 해체/142 5. 항만 VTS 이관/149 6. 행정상 부작위 처벌사례/151 제5절 손해배상 154 1. 손해배상의 원칙/154 2. 손해배상 준비/158 3. 손해배상 절차/161 4. 손해배상구조 개선방안/163 제6절 재발방지대책 167 1. 여객선 세월호 전복사고 특별조사보고/167 2. 연안여객선 안전관리 혁신대책(2014.9.2)/173 3. 정보의 공유/183 4. 여객운송시장의 특성/185 5. 세월호 사고 재발방지대책에 대한 검토/188 6. 추가적인 사고방지대책/191 제7절 현행 수습체계의 문제점 197 1. 세월호 사고수습을 위한 역할분담 및 수습현황/197 2. 세월호 사고수습 전망/203 3. 사고수습의 비용 통제/204 4. 기타 사고 처리의 예: 허베이스피리트호 사고/206 제8절 마무리 말 211 1. 사고방지 체제/211 2. 사고수습/212 참고문헌 216 부 록1 217 부 록2 221 찾아보기 225 저자약력 공동성(孔東聲): 현 성균관대학교 행정학과/국정관리대학원 교수. 전 미국 캘리포니아주립대(SJSU) 정치학과 교수(1991~2005). 최근 저서로는 한국 거버넌스 사례연구, 성과관리: 한국제도편 & 외국제도편, Public Governance and Management 등이 있다. 심동현(沈東炫): 현 해양과학기술원 상임감사. 서울대 독문학과, 동 대학원 법학과 석사, 독일 괴팅겐대학 법학부 및 한국해양대 법학박사. 행정고시(26회). 해양수산부 재직(31년) 윤기웅(尹紀雄): 현 국립안동대학교 행정학과 교수. 최근 논문으로는 “재정사업 목표치 달성도에 영향을 미치는 비평가 요인 분석,” “문화외교의 성과 및 성과에 영향을 미치는 요인 분석,” “The Social Dimensions of Immigration in Korea” 등이 있다. |