| 머리말 “제조적 지식(대학의 지식)이 체험보다 우위에 서면, 국가가 일상성 위에 군림하는 것과 마찬가지로 재앙이 다가온다.” 아니, 그것이 벌써 재앙이라는 르페브르(Henry Lefebvre)의 말에 정신이 번쩍 들었다. 대학에서 도시행정을 강의한 지가 벌써 20년이 지났다. 처음 도시행정을 강의하기 시작한 1991년부터 언젠가는 책을 써야지 하고 생각을 했었는데, 그 일이 이제야 이루어졌다. 필자가 게으르고 한눈을 많이 파는 성격 탓에, 자료를 모으고 정리하는 데 20년이나 소요되었다. 그동안 한국의 도시들은 엄청난 성장을 기록하여 이제 세계적인 도시들과 어깨를 겨룰 정도까지 되었다. 이러한 도시 성장과 함께 도시행정에서도 많은 변화가 진행되었다. 1990년대에 접어들어 대외적으로는 세계화라는 거대 물결이 들이닥쳤고, 대내적으로는 지방자치제도가 부활되어 국내 정치행정에 큰 변화를 몰고 왔다. 글로벌 시대가 도래하면서 도시는 변화와 혁신의 중심지로서 등장했고, 지방화 시대가 도래하여 도시와 지방행정의 중요성이 한층 부각되었다. 글로벌 사회의 등장으로 국민국가 기능은 이중적 해체에 직면하여 국제 정치경제는 초국적 조직과 기업으로 이관되고, 지역문제는 도시와 지방으로 이전되는 ‘세계화와 동시에 지방화’ 현상이 발생했다. 이제 ‘국가’라는 단위는 글로벌 변화를 주도하기에는 너무 작은 단위이며, 글로벌 변화에 신속하게 적응하기에는 너무 큰 단위가 되어 그 효용성이 상실되었다. 이러한 변화는 세계적인 분권화 추세와 통치 방식의 변화를 초래하여 도시행정의 중요성이 급속히 부상했다. 이제 우리는 매일 살고 있는 도시에 의해 삶이 영향을 받는 동시에, 우리가 도시를 어떻게 운영하는가에 따라 우리의 삶이 지배되는 시대에 살고 있다. 이 책을 쓰면서 고심한 것 중에 하나가 ‘국정 운영’이라는 단어였다. 학술 논문이나 매스컴, 그리고 일반에서 행정, 정부의 행위는 곧 국정 운영으로 이해되었다. 그래서 학술 논문에서 정부의 행위는 국정 운영과 동일시되었고, 최근의 거버넌스 등장은 국정 운영 방식의 변화로 설명되곤 했다. 그러나 필자는 국정 운영이라는 개념과 정부의 행위는 용어가 과연 동일한 것인가에 대해 회의적이다. 2013년 12월 작금의 현실을 보면 과연 정부의 행위와 국정 운영이 같은 맥락에서 해석될 수 있는 것인지 의심이 든다는 것이다. 국정원의 대선 개입이 국정 운영의 맥락에서 해석될 수는 없다. 시민들의 이명박 정부에 대한 회의와 불신에서 제기된 촛불 시위를 컨테이너 박스로 막는 경찰의 행위를 국정 운영으로 간주할 수 있는지 의문이 든다. 필자는 그래서 국정 운영과 정권 유지를 위한 행위를 구별했으며, 국가 운영과 정부의 행위를 동일한 맥락으로 이해하지 않았다. 정부의 행위 대부분은 국가를 위한 정책이나 사업이지만, 그렇다고 모든 정부의 행위가 국가를 위한 업무는 아닐 수 있다는 것을 국민들도 이해해야 한다. 최근에 거버넌스의 도입으로 정부 운영 방식의 변화가 진행되고 있다. 이러한 변화를 대부분의 학자는 국가 운영 방식의 변화, 그래서 국정 운영의 변화가 진행되고 있다고 표현한다. 그런데 거버넌스 도입이 정말 국정 운영 방식의 변화인지, 단순히 정부 운영 방식의 변화인지는 심층적으로 논의해야 한다. 일단 필자는 이런 변화를 국정이 아닌 정부의 변화로 해석하고 있다. 왜냐하면, 국가는 정부뿐만 아니라 시장, 그리고 시민들이 중요한 주체를 구성하는데, 아직까지 거버넌스가 국정 운영의 변화를 가져올 정도로 영향력을 발휘하지 못하고 있다. 그리고 한국 사회에서 정부는 국가라는 명칭과 동일한 정체성을 갖기에는 너무 정권에 종속적이라는 것이다. 이런 면을 잘 반영한 말로서, 공무원 사회를 ‘영혼이 없는 집단’으로 표현하고 있다. 정부에서 추진하는 정책과 사업들이 정말 시민들이 요구하는 것인지에 대한 정당성이 부여되지 않는다는 것이다. 4대강 사업은 말할 것도 없고, 예를 들면 인천에서 추진하는 2014년 아시안게임, 그리고 2018년 평창 동계올림픽을 정말 많은 시민이 진정으로 찬성하고 있는가? 이런 관점에서 국정 운영과 정부 운영, 아마 좀 더 비판적 표현으로 정권 운영은 동일한 맥락으로 이해되지 않는다. 그래서 이 책에서는 국정 운영이라는 말은 가급적 회피하고, 정부 운영이라는 단어로 대치했다. 국가는 정부 혼자 운영하는 것이 아니고, 도시도 마찬가지이다. 국가는 정부와 시장(市場), 그리고 시민이 합심해서 운영하는 것처럼, 도시도 도시정부와 기업체, 그리고 시민들이 합심해서 운영해야 한다. 그런데 한국의 현실은 이것과 거리가 멀다. 이런 시각에서 필자는 도시행정을 비판적 시각에서 고찰했고, 현재의 도시행정을 좀 더 민주적이고 정의로운 도시로 만들기 위한 행정으로의 변화를 목적으로 이 책을 집필했다. 이 책을 통해 도시정부 운영이 더욱 민주적이고 시민과 함께하는 행정으로 거듭나는 데 티끌만큼이라도 공헌하기를 기원해 본다. 이 책의 특색을 간단히 언급하면, 주요 방법론으로는 체제적 접근을 이용했으며, 도시행정을 일선행정으로 인식하여 논리를 전개했다. 도시행정을 이해하는 데 체제적 접근을 이용한 것은 최근에 학문 분야가 지나치게 세분화되어 종합적인 시각에서 행정을 조망할 필요성이 있다는 판단에서였다. 도시행정을 일선행정의 시각에서 논의한 것은 근본적으로 도시문제는 대부분 근린 문제이고 시민생활과 밀접하게 관련되었다는 관점에서 일선행정에 주안점을 두고 논지를 전개했다. 이 책의 구성을 간단히 살펴보면 다음과 같다. 제1장에서는 도시의 개념에 대해 살펴보고, 한국의 도시화 과정을 각 정부별로 검토했다. 행정에 대한 논의에 앞서 도시화 과정을 살펴본 것은 도시화와 도시행정이 밀접히 관련되어 있기 때문에 도시행정을 이해하기 위한 기초로서 한국의 도시 성장 과정을 고찰할 필요가 있다고 판단했다. 제2장은 이 책의 방법론을 서술한 부분으로, 먼저 일반체제론에 대해 속성을 파악하고, 도시행정을 체제적 관점에서 논의했다. 즉, 도시정부를 유기체로 파악하여 환경과 끊임없이 자원, 정보, 에너지, 물질, 인력 등을 투입받아 정책과 사업 등의 형태로 도시로 배출하는 상호작용을 수행하는 집합체로서, 도시가 지속적으로 생존 및 성장하기 위해서는 어떤 행태를 보여야 하는가를 체제적 시각에서 논의했다. 제3장에서는 도시행정과 관련된 이론을 탐색했다. 행정의 기본 이론인 관료제에서 시작하여 공공선택론, 신공공관리론을 심층적으로 논의하고, 도시행정을 공급과 수요 측면의 접근으로 구분해 살펴보았으며, 마지막으로 최근의 주요 추세인 도시 거버넌스에 대해 알아보았다. 도시행정에서 최근의 추세인 도시 거버넌스는 제10장에서 다시 심층적으로 논의한다. 제4장은 도시 공공재의 특성을 논의하는 부분으로, 공공서비스의 개념과 일반재화와의 차이를 논의하고, 도시 공공재의 특성을 회원재(club good)의 시각에서 고찰했다. 그리고 이 부분에서는 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체에서 제공되는 공공서비스를 어떤 기준으로 분류하는가를 논의했고, 도시 공공서비스의 다양한 공급 방법에 대해 고찰했다. 제5장에서는 도시행정을 일선행정의 시각에서 논의했다. 주민과 근린 관계에서 접촉하는 일선행정에서 발생하는 문제를 공무원의 재량권과 연계하여 분석했고, 일선행정의 열악한 환경과 주민들이 느끼는 일선행정의 문제 등을 논의했으며, 최근의 주요 추세인 민영화 문제에 대해 검토했다. 제6장에서는 도시정부의 자치제도에 대해 논의했다. 이 장에서는 특히 ‘지방자치의 백화점’이라고 부르는 미국의 자치제도 변화 과정을 고찰하여, 도시자치가 단기간에 자리 잡는 것이 아니라는 것을 설명했다. 한국에서 자치단체장과 시의원을 주민이 직접 선출하는 제도가 마련되었기 때문에 일부 전문가는 한국 사회에서 자치제도가 완성되었다고 주장하는데, 이 책에서는 한국의 도시자치는 아직 갈 길이 멀고 이제 유아기에 접어들었다는 것을 보여주었다. 제7장에서는 도시정부를 큰 단위로 운영하는 것이 바람직한가, 아니면 작은 단위로 운영하는 것이 바람직한가를 광역 대 소구역 행정으로 구분하여 논의했다. 광역도시 행정은 대도시 메트로폴리탄 정부 운영이 갖는 장점이 무엇인가를 중심으로 살펴보았고, 소구역 도시행정은 티부(Tiebout) 모형을 중심으로 고찰했다. 제8장에서는 도시정부의 정책 과정을 체제적 시각에서 논의했다. 도시정책 과정을 도시정부와 환경 사이의 상호작용으로 이해하여, 정책 과정에 주요 요인들을 파악하고, 도시정부의 주요 정책모형에 대해 비판적으로 논의했다. 제9장에서는 최근 도시행정의 주요 추세인 도시 거버넌스에 대해 심층적으로 논의했다. 도시 거버넌스가 등장하게 된 사회적 배경부터 시작하여, 거버넌스의 주요 요인과 모형을 탐색하고, 좋은 거버넌스를 구축하기 위한 요건에 대해 알아보고, 마지막으로 거버넌스의 문제점에 대해 비판적 시각에서 검토했다. 제10장에서는 포스트모던 사회를 주제로 도시행정의 변화에 대해 논의했다. 21세기 탈산업화와 포스트포디즘이 진행되는 포스트모던 사회에서 도시행정이 어디에 지향점을 두고 도시를 운영해야 하는가를 고찰했다. 이 책을 통해 이와 같은 주제들을 논의하는 과정에서 필자는 도시행정에 대해 시종 비판적 입장을 고수했다. 이것은 한국의 도시행정이 잘못 운영되었기 때문이 아니라, 학자적 입장에서 도시행정을 비판적으로 바라보아야 성찰을 통해 도시행정의 발전을 기대할 수 있기 때문이다. 그러니 독자들은 이 점 오해 없기 바라며, 필자가 독자와 다른 의견을 갖더라도 이해를 구한다. 이제 지난 20년 동안 도시행정 수업을 수강한 학생들에게 진 빚을 일부나마 갚는 느낌이다. 이 책이 나오기까지 수고해준 조교 정진원 박사과정 학생에서 감사의 마음을 전하고, 최종 원고를 교정해준 인하대학교 대학원 도시계획학과 박소연, 김수연, 채은주, 신선미, 김수영, 정민선, 김진아 대학원생들에게 고마움을 표한다. 그리고 늘 곁에서 지켜주고 응원해 준 평생의 반려자이자 동반자인 아내, 최정심(로즈마리)에게 이 책을 바친다. 또한 흔쾌히 이 책을 출간해준 대영문화사 임춘환 사장님께도 감사드린다.1) * 이 책은 인하대학교 2013년도 연구비 지원에 의해 출간되었음을 밝힌다. 2014년 1월 인천 용현동 연구실에서 김천권 차 례 제1장 도시에 관한 개념 정립과 한국 사회의 도시화 17 제1절 도시화와 도시행정 17 1. 도시화 현상: 인구와 산업의 도시 집중/17 2. 도시행정의 일상성/18 제2절 도시에 대한 개념 정립과 조작적 정의 20 제3절 도시: 변화, 혁신, 경쟁력의 공간 23 제4절 한국 도시 성장에 대한 인구지리학적 요인 27 1. 해방 이후와 혼돈기(1945~1961년)/28 2. 박정희 정부: 도약기(1962~1980년)/29 3. 5․6공화국 정부: 난개발 시기(1980~1992년)/37 4. 김영삼․김대중 정부: 성숙된 도시화 시기(1992~2002년)/40 5. 노무현 정부의 도시정책(2003~2007년)/46 6. 이명박 정부의 도시정책(2008~2012년)/51 제5절 맺는 말 56 제2장 도시행정에 대한 체제적 접근 59 제1절 시스템의 개념과 특성 60 1. 체제적 접근/60 2. 유기체로서 인간 사회 체제/62 제2절 일반 체제의 속성 64 1. 체제의 유형/64 2. 하위 체제/65 3. 전체성/65 4. 환경/66 5. 경계/67 6. 개방 체제와 폐쇄 체제/67 7. 투입-처리-산출 행위/68 8. 환류/71 9. 부정적 엔트로피/72 10. 항상적 작용/75 11. 균형 상태와 안정 상태/75 12. 계층성/76 13. 동일귀착성/77 제3절 도시행정에 대한 체제적 접근 78 1. 도시정부의 환경 요인/78 2. 도시정부의 구조와 계층성/80 3. 도시정부의 목표 추구 행위와 의사 결정 과정/83 4. 도시정부의 부정적 엔트로피 활동/90 5. 도시정부의 환류작용/91 6. 도시정부의 안정 상태 추구/93 제4절 맺는 말 96 제3장 도시행정의 주요 이론적 접근 100 제1절 베버의 관료제적 접근 100 제2절 공공선택론 102 제3절 신공공관리론 106 1. 신공공관리의 기원과 개념 정립/106 2. 신공공관리의 원리/107 3. 신공공관리에 대한 평가와 비판/111 제4절 도시정부 역할의 변화: 기업가적 원리의 도입 113 1. 공급 측면의 접근/113 2. 수요 측면의 접근/115 제5절 도시정부의 거버넌스 접근 118 제6절 맺는 말 121 제4장 도시 공공서비스 123 제1절 공공서비스의 개념 123 1. 공공재와 사적재/124 2. 공공재와 사적재의 수요곡선 차이/126 제2절 재화의 분류 128 제3절 공공서비스 공급 단위 분석 131 1. 지리적 인접성에 따른 공공서비스 배분의 차이/131 2. 혼잡의 정도에 따른 서비스 향유의 차이/133 제4절 공공재의 공급 방식 135 1. 정부의 직접 공급/137 2. 정부간 협정․계약에 의한 공급/137 3. 민간부문과 계약에 의한 공급/138 4. 민간부문에 허가 또는 지정에 의해 공급/139 5. 민간부문에 보조금 지급에 의한 공급/139 6. 민간부문에 지불 보증에 의한 공급/140 7. 민간부문의 시장을 통한 공급/141 8. 민간부문의 자원봉사를 통한 공급/141 9. 민간부문의 자급자족을 통한 공급/142 10. 정부의 서비스 판매를 통한 공급/142 제5절 공공재의 무임승차 문제와 해법에 대한 논의 143 1. 무임승차 문제/143 2. 무임승차 해결 방안/144 제5장 일선행정으로서 도시행정 149 제1절 일선공무원의 개념 정립 150 제2절 일선공무원의 권한 152 1. 일선 행정공무원과 선출직 정치가와의 관계/152 2. 일선공무원 권한의 근거/153 제3절 일선행정의 특성 156 1. 일선행정의 일상성과 정책집행의 현장/156 2. 일선행정의 딜레마/157 3. 일선행정의 재량행위/158 제4절 일선관료의 업무환경 161 제5절 시민의 공공서비스 요구에 대한 일선공무원의반응 행태 164 제6절 일선행정 서비스 전달의 문제점 168 제7절 일선행정의 차별행위 170 제8절 일선공무원의 책임성 173 제9절 일선행정의 업적평가 174 제10절 일선행정의 만족도 결정 요인 178 제11절 일선행정 혁신 180 1. 일선 공공서비스의 민영화/184 2. 임파워먼트/188 3. 전자정부의 도입/190 제12절 맺는 말 192 | 제6장 지방자치와 도시정부제도 194 제1절 지방자치의 개념과 목적 195 1. 지방자치의 개념/195 2. 지방자치의 목적/198 제2절 미국 도시자치제도의 정립 과정과 유형 분석 200 1. 미국 도시자치제도의 정립 과정/200 2. 도시정부의 성립과 유형 분석/214 3. 미국 도시정부의 변화/232 제3절 한국의 도시자치 234 1. 한국 지방자치의 역사/234 2. 한국 지방자치 구조와 유형/238 3. 한국 도시자치의 평가/245 제4절 맺는 말 249 제7장 광역 대 소구역 행정:도시행정 구역 범위에 대한 논의 251 제1절 행정구역 설정의 원리 252 제2절 광역행정 254 1. 광역행정의 개념/254 2. 광역행정의 필요성/255 3. 광역행정의 접근 방식/258 4. 한국의 시․군 통합 실태/269 5. 광역행정에 대한 평가/273 제3절 소구역 자치행정과 티부 모형 275 1. 소구역 자치행정의 논리/276 2. 티부 논리/279 3. 티부 논리에 대한 비판/283 4. 티부 가설의 경험적 검증/285 제4절 맺는 말 289 제8장 도시정부의 정책 과정 분석 292 제1절 도시정책의 개념과 특성 292 제2절 도시정책 과정과 모형 296 1. 도시정책 공간/296 2. 정책의 주요 과정/296 3. 도시정책 과정모형/299 4. 도시정부 형태에 따른 정책 유형/304 제3절 도시정책에 영향을 미치는 주요 행위자들 306 1. 도시정책에 영향을 미치는 주요 집단들/307 2. 도시 정책 과정의 주요 행위자들/308 제4절 도시정책 접근 방식 310 1. 도시정책 과정에 대한 체계적 접근/310 2. 정책 결정의 네 가지 모형/312 제5절 도시정책 과정의 문제점과 혁신 방안 319 1. 도시정책 과정의 문제점/319 2. 도시정책 과정 혁신 방안: 주민 참여적 정책 결정/320 제6절 맺는 말 322 제9장 도시 거버넌스 325 제1절 도시 거버넌스의 개념과 특성 327 1. 도시 거버넌스의 개념/327 2. 도시 거버먼트에서 거버넌스로/330 제2절 도시 거버넌스의 등장 배경 336 1. 글로벌 요인/336 2. 정치적 요인/339 3. 행정적 요인/341 제3절 도시 거버넌스와 관련된 이론들 342 1. 그람시의 시민사회론/343 2. 하버마스의 소통이론과 공론의 장/344 3. 다원주의이론/345 4. 도시 성장기제론와 레짐이론/345 5. 엘리트이론/347 6. 신공공관리론/347 제4절 도시 거버넌스 모형 349 1. 민․관 협력 관계와 거버넌스 모형/351 2. 도시정책 목표와 거버넌스 모형/354 3. 공공과 민간 부문 사이의 상호작용과 거버넌스 모형/357 4. 네트워크 중심 주체와 거버넌스 모형 /358 제5절 도시 거버넌스의 형성 요건 361 제6절 좋은 거버넌스 374 1. 좋은 거버넌스의 요건/374 2. 좋은 거버넌스를 위한 단계별 운영 방식/378 3. 좋은 거버넌스를 위한 구성원들의 역할 유형/380 4. 좋은 거버넌스를 위한 정부의 역할/383 제7절 한국과 해외의 도시 거버넌스 동향 385 1. 한국 사회에서 도시 거버넌스 동향/385 2. 해외의 도시 거버넌스 동향/390 제8절 도시 거버넌스에 대한 비판적 논의 392 1. 도시 거버넌스의 문제점/392 2. 한국 사회의 도시 거버넌스 문제점/396 제9절 맺는 말 398 제10장 포스트모던 사회의 도시행정 403 제1절 들어가는 말 403 제2절 포스트모던과 도시행정: 이론적 논의 405 1. 모던과 포스트모던 사이에 표출된 이론적 쟁점/405 2. 포스트모던 도시행정을 요구하는 사회적 배경/408 3. 포스트모던 도시행정에 관한 선행 연구 분석/413 제3절 포스트모던 사회의 특성과 근대 도시행정 사이의대립된 쟁점들 418 1. 메타 서사에 대한 거부/관료제에 대한 비판/418 2. 총체성 거부/전체성에 대한 비판/421 3. 가부장적 권위의 거부/근대 행정의 남성성에 대한 비판/423 4. 계몽과 진리의 절대성 거부/근대 행정의 합리성․효율성비판/424 제4절 포스트모던 사회의 도시행정 426 제5절 맺는 말: 담론의 요약과 결론 434 참고 문헌/437 찾아보기/466 |
저자약력 김천권(金千權) [약력] ∙인하대학교 공과대학 졸업, 공학사 ∙성균관대학교 대학원, 행정학 석사 ∙미국 텍사스주립대(The University of Texas at Dallas), 정치경제학 박사(도시개발 전공) ∙인천시 원도심활성화추진단 자문위원 ∙인천시 부평미군기지이전 시민협의회 위원 ∙경기도 부천시 시설관리공단 소청심사위원회 위원 ∙국회 공무원시험 선정위원 ∙미국 듀크대학 연구교수 ∙인천도시대학 학장(2011) ∙수도권 도시재생대학 학장(2013) ∙현재 인하대학교 행정학과 및 대학원 도시계획학과 교수 [연구서 및 논문] ∙��도시개발과 정책��(2004), 대영문화사. ∙포스트모던 사회의 도시행정에 관한 담론(2009). ��한국도시행정학보��, 제22집 3호. ∙박물관과 도시개발: 도시성장을 위한 촉매로서 박물관 입지요인분석(2011), ��한국지역개발학회지��, 제23권 제1호 외 다수. |