개정판

환경행정학

펴낸날  제1판 제1쇄 2014년 9월 10일개정판 제1쇄 2020년 2월 28일

지은이  박미옥 외

펴낸이  임춘환

펴낸곳  도서출판 대영문화사

주소  (본사)사무실: 경기도 고양시 일산서구 주화로 70우신프라자 307호(10387)

       (본사)물류센터: 경기도 고양시 일산서구 덕산로107번길 68-50(10205)

등록  1975년 12월 26일 제3-16호

전화  (031)913-3062, (031)914-3884~5

팩스  (031)913-3839

홈페이지  http://www.dymbook.co.kr

 

ⓒ 박미옥 외, 2020

ISBN 978-89-7644-758-6

값 29,000원

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*이 책의 내용은 저작권법의 보호를 받습니다.


차  례


개정판 머리말/3

머리말/8


Chapter01 환경행정으로서의 지속가능발전 거버넌스


제1절  지속가능발전과 통합적 시각의 필요성    24

제2절  지속가능발전 개념의 형성    28

제3절  지속가능발전 개념의 확립    33

제4절  UN 지속가능발전목표(SDGs)의 채택과 의의    39

제5절  SDGs의 활용    46

제6절  도시 SDGs    50


Chapter02 환경행정과 환경정책


제1절  환경의 개념과 환경 문제의 원인    56

1. 개 념/56

2. 문제의 원인/57

제2절  환경 문제에 대한 국가의 책임    59

1. 국가 책임의 논거/59

2. 책임의 구분/61

제3절  환경행정의 의의와 체계    65

1. 정 의/65

2. 유사 개념/65

3. 환경행정 체계의 특징과 현황/67

제4절  환경행정 체계의 문제점 및 발전 방향    73

1. 중앙과 지방정부의 환경행정 기능 분담/74

2. 문제점 및 발전 방향/75

제5절  환경정책과 환경정책의 네트워크    79

1. 환경정책의 특성/79

2. 환경정책의 네트워크/82

3. 환경정책의 정책 과정과 변화/87


Chapter03 자연환경 보전정책: 생물자원정책을 중심으로


제1절  서 론    94

제2절  자연환경 보전정책과 생물자원정책    97

1. 우리나라 자연환경 보전정책의 흐름/97

2. 자연환경 보전정책과 생물자원정책/98

제3절  생물자원의 중요성    100

1. 생물자원의 중요성/100

2. 생물자원과 그 활용 분야/103

3. 생물다양성 국제협약의 동향/105

제4절  생물자원정책과 행정     107

1. 생물자원의 탐사, 발굴, 수집: 종다양성의 확보/108

2. 유전자원의 평가와 등록: 생물자원의 보전과 권리 보호/109

3. 생물자원의 이용: 생물자원산업/111

제5절  외국의 생물자원정책과 행정    113

제6절  생물자원정책 및 행정의 발전 방향    115

1. 생물자원정책과 행정의 취약점/115

2. 개선 방향/121

제7절  토론과 앞으로의 과제    126


Chapter04 물환경 보전정책 


제1절  수자원과 수질오염    130

1. 수자원의 종류 및 분포/130

2. 물 인권과 기본권/131

3. 수질오염의 정의 및 기준/133

4. 4대강의 수질오염과 수질 변화/136

5. 해양오염의 원인과 영향/137

제2절  수질환경 정책 수단의 유형     145

1. 토지이용 규제/146

2. 수질환경 기초시설의 확충/152

3. 배출 규제/156

4. 수질환경 정책 수단의 인과성 경로/159

제3절  수자원을 둘러싼 갈등     160

1. 개발과 보전의 갈등/160

2. 포스트 4대강 사업과 남강댐의 딜레마/162

3. 남강댐 용수 공급 증대사업을 둘러싼 갈등/165

4. 프레임과 남강댐 물 분쟁/166

5. 합의형성 방안 모색/168

제4절  국가물관리 체계의 변화와 대응    169

1. 통합 물관리 체계의 탄생과 과제/169

2. 물 산업 육성의 과제/173


Chapter05 기후 변화 정책과 행정


제1절  기후 변화의 이해    175

1. 기후 변화의 의미와 원인의 이해/175

2. 기후 변화 문제에 대한 국제 기후변화협상의 전개/182

3. 파리협정의 역사적 의미와 특징/188

4. 국제 기후변화협상의 쟁점과 국가별 입장/192

제2절  온실가스 배출 현황과 추세    199

1. 세계 온실가스 배출 현황과 추세/199

2. 한국의 온실가스 배출 현황과 추세/201

제3절  한국의 기후 변화 영향과 대응    204

1. 한국의 기후 변화 영향/204

2. 한국의 기후 변화 대응/206

제4절  국내 외 기후 변화 대응의 과제와 전망    222


Chapter06 환경보건


제1절  환경보건의 정의와 발전    229

1. 환경보건의 정의/229

2. 환경보건의 원칙/230

3. 환경보건의 역사와 발전/232

제2절  환경보건의 범위    234

1. 다양한 물리적 화학적 생물학적 인자/234

2. 사회적 인자의 건강 영향/235

3. 환경보건의 범위/236

제3절  위해성 평가: 환경보건정책의 과학적 근거 제공    239

1. 위해성 평가의 정의/239

2. 위해성 평가의 절차/240

3. 전통적인 위해성 평가의 한계와 통합 위해성 평가/241

제4절  위해성 관리: 과학에서 정책으로    243

1. 위해성 관리 절차/243

2. 위해성에 따른 접근방식/244

3. 위해성 저감 수단/245

제5절  위해성 소통    246

1. 위해성 소통의 정의 및 역할/246

2. 위해성 소통의 절차/246

3. 위해성 소통의 과제/248

제6절  환경보건의 새로운 이슈들    249


Chapter07 자원순환 행정 및 관리


제1절  우리나라 자원순환정책의 기본개요    252

1. 자원순환정책의 개요/252

2. 폐기물의 개념 및 분류/254

3. 폐기물 관리 체계/259

제2절  폐기물 관리제도    263

1. 생산자 책임 재활용제도/264

2. 빈용기 보증금제도의 개념과 주요 내용/272

3. 재활용 폐기물 관리정책/273

4. 쓰레기 종량제/275

5. 음식물류 쓰레기 종량제/290

6. 폐기물 부담금제도/298

제3절  폐기물 감량화 정책    301

1. 1회용품 사용 및 과대포장 규제정책/301

2. 사업장폐기물 감량화 제도/304

3. 폐기물 재활용/305

4. 폐자원 에너지화/309

5. 폐기물 안전처리를 위한 관리시스템(Allbaro) 구축 운영/311

6. 자원순환 촉진제도/315

제4절  폐기물 관리의 참여자    318

1. 행정기관과 공무원/319

2. 폐기물 처리업체/323

3. 주 민/330

4. 정책집행 대상집단의 순응과 불응/333

5. 자원순환 사회 구축을 위한 환경행정의 과제/337


Chapter08 환경 규제의 이론과 실제


재1절  환경 규제의 이론적 배경    341

1. 환경 규제의 개념/342

2. 환경 규제의 필요성/343

3. 환경 규제 수단의 유형/344

제2절  우리나라 환경 규제의 현황과 문제점    357

1. 환경 규제 패러다임의 변화/357

2. 우리나라 환경 규제의 특징/360

3. 우리나라 환경 규제의 한계점/365

제3절  환경 규제 개혁의 기본방향 및 향후 과제    368

1. 환경 규제 개혁의 기본방향/368

2. 환경 규제 개혁의 향후 과제/370


Chapter09 환경 문제와 환경법


제1절  서 론     378

제2절  환경법의 기초    379

1. 환경권과 국가의 환경 보호 임무/379

2. 환경법의 전개와 환경법 체계/390

3. 환경법의 국제적 차원/398

제3절  환경행정의 조직과 환경 보호의 법적 수단    399

1. 환경행정의 조직/399

2. 환경 보호의 법적 수단/402

제4절  환경법과 규제 실패    426

1. 환경 규제와 규제 실패    /426

2. 환경 규제의 법적 과정과 규제 실패/431


Chapter10 해외 주요국의 환경행정


제1절  미 국    446

1. 기본방향 및 특징/446

2. 전개 과정/448

3. 환경행정관리 체계/452

4. 법 체계/458

제2절  일 본    460

1. 기본방향 및 특징/460

2. 전개 과정/462

3. 환경행정관리 체계/465

4. 법 체계/469

제3절  영 국    471

1. 기본방향 및 특징/471

2. 전개 과정/472

3. 환경행정관리 체계/478

4. 법 체계/485

제4절  독 일    488

1. 기본방향 및 특징/488

2. 전개 과정/490

3. 환경행정관리 체계/495

4. 법 체계/499

제5절  한국과 해외 주요국의 환경행정 구조 비교분석    502

1. 환경행정의 발달/503

2. 환경행정의 구조/505

3. 환경행정의 특징/509


참고문헌/515

찾아보기/535


개정판 머리말


이상 기후 현상이 절실히 다가선다.

지난 해에 이어 금년의 겨울에도 눈 대신 가을비도 아닌 것이 봄비도 아니면서 봄비 인양 내리는 따뜻한 겨울비가 이상 기온의 불안함으로 다가선다. 

그런데 그것이 우리나라만의 이야기는 아닌 것 같다. 사막에도 눈이 오고 북극에 가까운 핀란드에서도 이미 헐벗었어야 할 나무에 파릇파릇 이파리들이 붙어있다고 한다. 심지어 연간 강수량이 75mm에 불과하였던 두바이에 폭우가 내리는 동안 이집트 카이로에서는 112년 만의 폭설이 내리고 있다는 외신보도를 듣다 보니, 이젠 여름이 아주 덥거나 서늘해도, 겨울이 매우 춥거나 따뜻해도 기후 변화 시대의 지구에서 기상이변이 더 이상 이변이 아니라는 언론보도가 더 이상 낯설지 않게 느껴진다. 이처럼 막연한 우려처럼 대두되어 왔던 기후 변화는 인류의 눈앞에 당연한 듯이 다가서 있다. 이러한 사태의 원인이 최근 넉 달째 호주의 산불로 누적된 이산화탄소가 대기 중에 복사열을 가두어 생긴 ‘지구 온난화’가 직 간접적인 요인이라고 한다. 점차 만년설과 빙하가 녹아내리면서 단기적으로는 홍수가 빈발하게 되어 하천이 말라붙게 되고, 결국에는 가뭄과 식량난을 초래하게 될 것이라는 전망이 환경전문가들이 우려하는 불길한 징조이다. 유엔환경계획(UNEP)은 이러한 대재앙을 방지하기 위해서는 2017년 탄소배출량 대비 50%를 감축시켜야 한다고 각국에 권고하고 나섰다.

상황의 심각성을 반증하듯이 지난 주(1월 21일) 개최된 다보스 포럼의 핵심 의제 또한 ‘기후 변화’였다. 포럼을 통해 스웨덴의 10대 환경운동가 그레타 툰베리는 ‘기후 위기’를 외면하는 세계 지도자들을 향해 비판의 목소리를 높였다. 그러나 환경의 대재앙을 막아보겠다고 탈원전 정책을 고집하고 있는 한국 정부의 탄소 감축 수준은 2019년 12월 저먼워치, 기후행동네트워크, 뉴클라이마트연구소가 공동 발표한 ‘기후변화대응지수(CCPI)’에서 총 61위의 발표 순위 가운데 58위를 점했다는 점에서 빨


간불이 켜진 상태이다. 오히려 전년 대비 한 단계 더 떨어졌다는 점에서 문제의 심각성이 제기되고 있다. 2018년 OECD 회원국들은 석탄소비량을 3.5% 감축했음에도 불구하고 한국은 기존 소비량보다 2.4% 증가하여 사상 최대치를 기록하였다. 우리의 탈원전 정책이 초래한 불안정한 에너지 수급으로 인해 경제성장 전망치 또한 한 등급 하향조정되었다는 보도도 들려왔다. 태양광, 풍력 등과 같은 재생에너지를 늘린다고 하였지만 그것의 발전적 효율성은 확보하지 못한 상태에서 탄소를 흡수할 숲만 훼손하는 역설을 빚어내었다는 것이 전문가들의 비판이다. 2016년 국제사회로 부터 붙여진 ‘기후 악당국’이라는 오명을 벗기도 전에 설상가상으로 덧붙여진 불명예가 아닐 수 없는 현실과 함께, 환경 행정의 중요한 역할이 더욱더 강조되어야 하는 대목이다. 이와 같이 국내외적인 환경위기 전반에 대한 시대적 소명이 부각되는 시점에서 한국행정학회 환경행정연구회는 2014년 9월 환경행정학의 초판 발행에 이어서 2020년 2월 환경행정학의 개정판을 발간하는 지금까지 우리나라에서 변화된 환경행정이나 정책의 모습은 매우 미미한 수준이라고 볼 수 있다. 오히려 물관리 일원화와 함께 조직구조가 개편된 것을 두고 ‘환경부’가 너무 커진 것이 아니냐는 여타 부처들의 시대착오적 반응에 강한 아쉬움이 남는다.

이제 우리나라의 환경은 지속가능발전(K-SDGs)의 차원에서 시대적 요구에 부응하는 수준으로 추진되어야 할 중요한 국가적 과제라는 점을 인지하지 않으면 안 될 상황에 놓여 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 그것은 현행 환경부의 조직 규모가 K-SDGs를 이끌어 나갈 수 있는 수준으로 확대 강화되어야 만이 ‘기후 악당국’이라는 오명을 최소한 벗을 수 있지 않을까 하는 기대와 함께 환경행정학이 우리나라의 환경발전에 작은 기여를 하고 싶은 희망에서 그 출간의 의미를 담아내고자 한다.

이번에 출간되는 환경행정학의 개정판은 빠른 속도로 급변하는 환경의 여건에 대하여 그동안 변화의 시간만큼 환경행정과 정책의 변화를 중심으로 새롭게 편성되었다.

우선 과거의 환경행정학이 1~3편에 총 13장으로 편성하여 작성하였지만 이번 개정판에서는 제1편의 제1~5장을 대폭 축소 개편하여 제1장과 제2장으로 압축하였고, 전체적으로도 편(編)의 구분없이 10개의 장으로 다음과 같이 개편하였다.

제1장은 환경행정으로서의 지속가능발전 거버넌스를 어떻게 이해하고 형성해갈


것인가에 대한 논의를 현실적 사례를 중심으로 정리하였고, 제2장은 현대 사회의 환경행정이 안고 있는 난제들을 해결하기 위해서는 통합적인 관점에서의 추진이 필요하다는 시각에서 지속가능발전의 개념을 설명하였다. 포괄성, 연계성, 형평성, 안정성 및 신중성 등의 특성을 갖고 있는 지속가능발전의 개념을 통해 환경 문제와 경제발전의 양립가능성에 대한 논의를 정리하였다.  

제3장은 생물자원의 중요성과 보전, 관리, 이용 현황을 검토한 바, 자원관리의 관점에서 환경 문제를 접근하는 환경정책 패러다임의 변화, 관련 법규의 정비, 행정 기능의 조정과 통합, 생물자원과 관련된 정부의 여러 부처 중에서 부문별 선도 부처와 조정 부처를 명확히 선정하고, 종합적인 거버넌스 체계를 구축하는 것이 생물자원 보전을 위한 정책과 행정이라는 함의가 그 주요 내용이다.

제4장은 환경 문제의 심각성 가운데 수질오염을 중심으로 정리하였는데, 국가 물관리와 관련하여 수질 개선 정책수단에 대하여 논의를 하였고, 물을 이용하면서 발생할 수 있는 이해관계자들 간의 갈등 이슈와 통합물관리 체계의 형성에 따른 정책 과제를 다루었다. 다만 환경부 중심으로 수질 수량관리를 통합하였다는 점에서 물관리 일원화가 추진되고 있는 점은 업무의 연계성 제고 측면에서 상당한 의미가 있다는 논의와 함께 장차 미래 사회의 블루오션(Blue Ocean)이라고 할 수 있는 물 산업 육성 등에 대한 논의를 다루었다.

제5장은 기후 변화란 무엇이며 왜 발생했는지에 대한 검토를 통하여 국제사회 및 한국 정부의 기후 변화 대응 과정에 대하여 논의하였다. 아울러 기후 변화를 둘러싸고 존재하는 행위자들에 대한 논의와 갈등과정 등을 검토하고 향후 기후 변화 정책이 나아가야 할 바람직한 방향 등에 대하여 소개하였다. 

제6장은 최근 국내 외적으로 가장 핫이슈가 되고 있는 ‘환경보건’에 대하여 이론적 개념을 정리하고 미세먼지와 가습기 살균제 피해 및 구미 불화수소 배출 사건 등과 관련된 다양한 사례들을 중심으로 환경보건에 대한 정의, 원칙, 특징 및 내용 등을 소개하였다. 환경보건정책 및 행정의 과학적 근거를 제공하는 위해성 평가, 과학적인 정보 등을 바탕으로 위해성 관리와 소통을 설명하고, 향후 환경보건의 새로운 과제들(기후 변화, 환경 유해인자의 확산 가능성 증가 등) 에 대한 정책 방향을 제시하였다.


제7장은 우리나라 자원순환정책의 기본개요를 개념과 분류, 특징 등을 중심으로 정리하였고, 다양한 폐기물들의 처리와 관리를 위해 준수해야 할 각종 폐기물 관리제도에 대하여 설명하였다. 또한 갈수록 급증하고 있는 폐기물의 감량화 정책을 어떻게 추진할 것인가에 대한 정책적 지향점 등을 설명하면서, 폐기물의 ‘발생-배출-처리’의 과정에 연결되어 있는 폐기물 관리의 참여자에 대한 논의를 핵심 과제로 정리하였다. 정책집행자로서 공무원의 역할과, 청소대행 및 처리업체 종사자 및 주민참여 등에 대한 역할과 과제에 대하여 소개하면서 향후 자원순환정책이 극복해 나가야 할 과제에 대하여 논의하였다.

제8장은 정부의 규제정책을 통한 환경 규제의 필요성을 설명하고 명령 지시적, 시장 유인적 환경 규제 수단을 사전적 규제와 사후적 규제의 유형별 논의를 정리하였다. 특히 환경오염 문제를 해결하기 위해 동원되고 있는 규제의 수단에도 그 변화의 흐름이 감지되고 있는 바, 환경 규제 패러다임의 변화에 대한 논의와 함께 우리나라 환경 규제의 특징과 한계 및 향후 풀어나가야 할 과제 등에 대한 논의를 정리하였다.

제9장은 이제 ‘성장의 부수비용’이 아니라 ‘생존의 문제’가 되어버린 환경 문제를 국가의 최우선 과제로서 또는 전 지구적 문제로서의 그 해결을 위한 법적 대응을 위해서 수반되는 ‘환경법’의 중요성과 주요 내용을 정리하였다. 국가의 환경보호 임무에는 환경권의 헌법적 확립이 우선되고 있음을 논의하면서 환경권의 내용과 판례 등을 그 사례로서 설명하였다. 특히 환경법과 법 체계 및 환경행정의 조직과 환경보호를 위한 법적 수단에 대한 내용을 소개하면서 환경법과 규제 실패에 따른 법적 과정 및 극복방안 등에 대한 내용을 함의하였다.

제10장은 환경과 관련된 내용은 국제사회와 공유되는 부분이 적지 않은 만큼 해외 주요 국가들의 환경행정을 비교 분석하는 것이 매우 의미있는 시사점을 제시한다는 점에서 미국, 영국, 일본, 독일 등 선진 국가들이 추진하고 있는 환경행정 및 정책에 대한 내용을 비교 분석하였다. 따라서 이 장에서는 선진 각국의 환경행정의 기본방향과 특징, 환경행정 및 정책의 전개 과정, 환경 관련 행정기관들의 역할, 환경 관련 주요 법 체계 등에 대한 내용을 주요 국가별로 소개하였다. 비교 분석 과정에서 발견된 주요 내용은 대부분의 선진 각국들은 환경 문제의 관리가 ‘통합적’으로 관리되고 있었으며, 강제보다는 협의에 의한 환경행정을 추진하고 있다는 점이


특징이었다. 따라서 향후 우리나라의 환경행정 및 관리정책도 국가사무 중심의 환경관리 구조에서 지방정부에 더 많은 재량권과 자율권을 보장하는 분산적 환경행정 구조로의 전환을 주요 과제로서 제안함으로써 이 교재의 마지막 장으로서의 의미를 담았다.

서두에서 기후 변화와 환경위기에 대한 내용들을 현실적인 사례를 중심으로 나열하였지만 아직도 기후 변화, 환경위기에 대해 투입되는 노력은 전쟁 방지를 위해 쏟아지는 열정에 대비할 때 얼마나 되는지 가히 짐작도 안된다는 점에서 걱정이 앞서는 것은 당연한 일이다. 그럼에도 불구하고 인류는 여전히 과도한 소비와 자연에 대한 오만함은 버리지 못하고 절제된 삶과 환경을 구축하는 데 서툰 듯하다. 아직 우리 인류가 적극적으로 변화를 주도할 수 있을 때 기후 변화와 환경위기에 대한 대응 행동에 적극 동참한다면 인류의 미래는 그다지 어둡지 않을 것이다. 그러한 문제를 풀어갈 수 있는 유일한 해결책은 환경행정을 토대로 국가행정의 기본 틀이 바뀌어야 하며, 환경행정 패러다임을 전환하여 사회경제적 환경적 위기에 대응해 나갈 수 있는 기본적 토대로서 기여하기를 바라는 생각에서 이 교재의 집필에 대한 의미를 담아본다.

끝으로 한국행정학회 환경행정연구회 회원 여러분과 함께 환경행정학의 개정판을 편찬할 수 있음에 감사하고, 앞으로도 심도 깊은 환경행정학의 연구를 통해 이 교재의 질적 향상을 위한 지속적인 연구개발에 매진할 것임을 다짐하는 바이다. 이 책이 출간되기까지 많은 도움과 협력을 아끼지 않으신 대영문화사 임춘환 사장님과 임직원분들께 감사드리며, 환경을 공부하는 학생들과 환경을 사랑하는 모든 분들께 이 책을 바친다.


2020년 2월

한국행정학회 환경행정연구회 집필진 일동

환경행정연구회장 박미옥 대필


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