| 머리말 독일의 행정학은 그 역사적 뿌리가 깊다. 독일의 행정학은 18세기 프러시아가 독일제국으로 발전하면서 탄생한 이른바 관방학(官房學)이라는 학문에서 출발하였다. 고급 관료 양성과 행정 실무를 위한 학문에서 출발하였던 관방학은 19세기 이후 더욱 분화되어 행정법, 경제학 등으로 발전하게 되었다. 이렇듯 독일의 행정학은 그 역사적 뿌리가 깊음에도 불구하고 독일의 행정과 행정학에 대한 우리 학계의 연구물은 그리 많지 않은 편이다. 그 동안 학계에서는 미국, 일본, 영국, 프랑스 등 여러 선진 국가들의 행정 제도와 개혁 사례에 대해 많은 연구가 있었으며, 이에 대한 결과물도 다수 출판되었으나, 독일 행정에 대한 연구물은 상대적으로 적었다. 이에는 일차적으로 독일에서 행정학을 전공한 학자의 수가 적은 탓도 있겠지만, 무엇보다도 한국의 행정학 접근 방법과 독일의 행정학 접근 방법에 차이에 있기 때문이다. 한국에서는 행정학 연구에서 주로 영·미식 행정학 접근 방법과 동일한 관리적(managerial) 접근 방법을 취하고 있는데 반하여, 관방학의 영향을 받은 독일의 행정학 연구는 주로 법적(legal) 또는 정치학적 접근 방법을 중심으로 이루어지고 있다. 슈파이어 행정대학원(Hochschule f?r Verwal- tungswissenschaft in Speyer), 콘스탄츠(Konstanz)대학교 등 몇 개의 대학을 제외하고 독일 대부분의 대학에서 행정학이 독자적인 교과 과정으로 설치되지 않고 법학과 또는 정치학과 교과 과정의 일부분으로 다루어지고 있는 것이 하나의 예라 할 수 있다. 그러나 최근 상황이 조금씩 변하고 있다. 포츠담(Potsdam)대학교 등 일부 대학교에서는 행정학과를 개설하여 독일 전통적 방법 이외에 영·미식 방법을 도입하여 학생들을 교육·연구시키고, 다른 여러 대학에서도 영·미식 방법을 도입하여 행정학 교육과 연구에 박차를 가하고 있다. 이 책 대부분의 내용은 필자가 2005년 한 해 동안 독일 포츠담대학교 지방자치연구소(KWI) 객원연구원으로 있으면서 수집한 자료, 강의 내용 그리고 교수들과의 면접 및 토의 내용을 토대로 한 것이다. 이 책은 독일의 행정에 대한 개론서의 성격을 띠고 있지만, 최근 독일 행정의 이슈 및 행정개혁의 내용과 그 결과들도 포함되어 있다. 그러나 비교적 짧은 기간에 책을 완성하다보니 독일 행정에 대한 원론적 설명에 치중할 수밖에 없었으며, 최근의 행정 이슈와 행정개혁에 대하여 심도 있게 접근하지 못하였다. 아쉬움을 느끼며 향후 기회가 있으면 좀더 보충하여야겠다고 다짐해 본다. 아울러 이 책의 출판을 계기로 좀더 심도 있는 연구가 이어지기를 기대한다. 이 책은 총 6장으로 구성되어 있다. 제1장은 독일 행정의 기초가 되는 내용으로서 독일 행정의 환경, 정치 제도의 일반적 특징, 정치문화에 대하여 언급하고 있다. 제2장은 독일 행정의 구조와 조직에 대한 설명으로, 독일 연방과 주, 그리고 지방정부의 구조 및 조직적 특징을 설명하고 있다. 제3장은 독일 지방자치 제도의 현황과 최근 변화에 대한 분석이다. 특히 독일 지방 차원에서 확산되고 있는 직접민주주의 제도에 대한 분석은 최근 주민소환 제도를 도입한 우리에게 그 시행 과정에서 유의할 점이 무엇인가를 시사하고 있다. 제4장은 독일의 공무원 인사 제도에 관한 부분이다. 독일 공무원의 수, 공무원 제도의 특징, 공직자의 수에 대한 통계 자료 및 이에 대한 분석은 한국의 공무원 인사 제도와 비교할 수 있는 좋은 자료가 될 것이다. 제5장은 행정개혁에 대한 내용으로, 주로 1990년 이후의 행정개혁과 그 특징에 대한 분석이다. 제6장은 통일 이후 동서독 행정통합에 대한 분석으로, 통일이라는 특수한 사정 속에 동서독 행정 체제의 통합 과정과 그 문제점, 그리고 그 해결 방안에 대한 분석을 그 내용으로 하고 있다. 이 책을 집필하는 데 여러분의 도움이 있었다. 우선 이 책을 집중해서 집필할 수 있는 기회를 주신 한국행정연구원 김중양 원장님과 여러 동료들에게 감사의 말씀을 드린다. 또한 필자를 포츠담대학교에 초청해서 좋은 연구 시설을 제공하고 각종 지원을 아끼지 않은 포츠담대학교 행정학과 베르너 얀(Werner Jann) 교수에게 감사드린다. 그리고 집필 과정에서 각종 자료를 제공하고 질문에 응답해 준 포츠담대학교 지방자치연구소(KWI) 소장인 크리스티아네 뷰흐너(Christiane B?chner) 박사, 부르크하르트 폰 바츠도르프(Burkhard von Watzdorf) 씨에게도 감사드린다. 이 밖에 필자가 독일에 체류하는 동안 지원을 아끼지 않은 독일 프리드리히 에베르트재단(Friedrich- Ebert-Stiftung)에도 이 기회를 통하여 감사의 뜻을 전한다. 마지막으로 어려운 여건에도 불구하고 흔쾌히 출판을 맡아 준 대영문화사의 임춘환 사장님과 이 책을 출판하는 과정에서 편집과 교정에 애써 주신 관계자 여러분에게도 진심으로 감사드린다. 2006년 6월 양현모 차 례 제1장 독일 행정의 기초 13 제1절 독일의 행정환경 13 1. 지리·사회적 환경/13 2. 경제적 환경/15 3. 법적 기초/16 4. 독일의 현대 정치사 개관:분단과 통일사를 중심으로/25 제2절 정치 제도 33 1. 헌법기관/33 2. 정당 제도/49 3. 선거 제도/57 제3절 정치문화 60 1. 독일 정치문화의 발전 과정/62 2. 선진 정치문화의 정착 원인 및 배경/74 3. 통일 이후의 독일 정치문화/78 제2장 행정의 구조 및 조직 80 제1절 행정의 구조 80 1. 연방주의와 지방자치 제도/80 2. 입법권/82 3. 행정권/86 제2절 행정조직 89 1. 연방의 행정조직/90 2. 주(州)의 행정조직/118 3. 행정기관의 내부조직/125 제3절 연방부처의 분할(본·베를린) 130 1. 분할의 배경/130 2. 분할의 현황/132 3. 부처 기능의 분할/133 4. 연방부처 분할과 인력/135 5. 연방부처 분할에 따른 문제점 및 연방정부의 대처 방안/136 제3장 지방자치 제도(Kommunaler Selbstverwaltung) 138 제1절 독일 지방자치 제도의 발전 과정 138 제2절 지방자치 제도의 법적 토대 142 제3절 지방자치단체의 종류 144 1. 게마인데/144 2. (란트)크라이스/146 3. 독립시/146 4. 관구/147 제4절 지방자치단체의 사무 149 1. 법적 근거/149 2. 지방자치단체 사무 구분/149 제5절 지방자치 제도의 형태 152 1. 전통적 형태/152 2. 최근 지방자치 제도의 변화/156 제6절 지방자치 제도와 직접민주주의 제도 157 1. 직접민주주의 제도의 형태/158 2. 주민결정 제도/160 3. 직접민주주의 제도의 도입 배경 및 그 영향/164 제7절 지방자치단체의 조직 166 1. 지방의회/167 2. 자치단체장/173 3. 지방행정조직/177 제8절 지방자치단체의 재정 181 1. 지방자치단체의 재정수입(財政收入)/181 2. 지방자치단체의 재정지출(財政支出)/186 3. 최근 지방재정의 개혁 방향/187 | 제4장 인사행정 제도(Der ?ffentliche Dienst) 189 제1절 독일 인사행정 제도의 일반적 특징 189 1. ‘공무원’과 ‘공공 부문 근로자’의 혼재(混在)/189 2. 행정 주체에 따른 인사 제도의 구분/194 3. 철저한 직급제의 고수/195 제2절 공공 인력의 수 197 1. 개관/197 2. 공직자 수의 변화 추세/197 3. 소속에 따른 분류/199 4. 사무에 따른 분류/200 5. 신분에 따른 분류/202 6. 근무지에 따른 분류/204 7. 여성 공직자의 비율/205 제3절 공무원 제도 206 1. 법적 기초/206 2. 공무원 신분의 구분/207 3. 공무원의 의무와 권리/210 4. 신규 채용/212 5. 승진/215 6. 징계/216 7. 교육훈련/217 8. 파견 및 전보/218 9. 후생복지/219 10. 정년(停年)/220 제4절 공공 부문 근로자 제도 220 1. 공무원 제도와의 차이점/220 2. 노동계약 방법/221 3. 의무와 권리/222 4. 승진/223 5. 전보 및 파견/224 6. 후생복지 제도/225 7. 고용계약의 종료/225 제5절 공직자의 노동 조건 227 1. 근무 시간/227 2. 휴가/231 3. 질병 휴가시 보수/231 4. 공직 이외의 사회 활동/232 5. 인사문제대표자회의(Personalrat)/233 제6절 보수 제도 234 1. 공무원 보수 제도/234 2. 공공 부문 근로자 보수(Bezahlung) 제도/249 3. 구동독 지역 공직자의 보수/256 4. 보수의 인상/257 5. 연방수상, 연방장관, 연방정무차관의 보수/259 제5장 행정개혁(Verwaltungsreform) 261 제1절 독일 행정개혁의 역사적 전개 261 1. 1945~1949년:과거 극복을 위한 행정개혁/261 2. 1949~1960년대 중반:국가재건과 경제 발전을 위한 행정개혁/263 3. 1960년대 중반~1970년 중반:현대적 국가로의 도약을 위한 행정개혁/264 4. 1970년대 중반~1980년 후반:탈관료주의를 위한 행정개혁/266 5. 1990~1998년:동서독 행정통합과 신공공관리론에 따른행정개혁/267 6. 1999~2005년:‘활력을 불어넣는 정부’로의 행정개혁/268 제2절 행정개혁의 주요 내용 및 성과 270 1. 기민당/기사당-자민당 연정 시기(1990-1998년)의 행정개혁/271 2. 사민당-녹색당 연정 시기(1998-2005년)의 행정개혁/290 제3절 행정개혁의 특징 309 1. 고유의 특징을 훼손하지 않는 행정개혁/310 2. 협조와 참여를 통한 행정개혁/314 3. 지방자치단체 중심의 행정개혁/316 제6장 행정통합(Verwaltungstransformation) 318 제1절 분단국 통합이론과 행정통합 318 1. 분단국 통합이론/318 2. 독일 통일의 성격/323 3. 독일의 행정통합/327 제2절 행정구조와 조직의 통합:구동독 행정 체제의 구축 329 1. 통일 이전 동서독 행정 체제 비교/329 2. 연방제의 부활(주의 부활)/337 3. 주 행정조직의 구축/339 4. 지방자치 제도의 부활/342 5. 구동독 행정 체제 구축에 따른 문제점/344 제3절 인사 제도의 통합:구동독 관료 제도의 구축 350 1. 통일 전 동서독 관료제 비교/350 2. 구동독 관료의 인수 및 감축/356 3. 직업공무원제의 도입/360 4. 인사 제도 통합에 따른 문제점/364 제4절 행정 인력의 지원 368 1. 일반 행정 분야의 인력 지원/369 2. 일반 행정 이외 분야의 인력 지원/372 3. 지원 인력에 대한 유인 제도/375 4. 인력 지원에 따른 문제점/376 |
저자약력 양현모(梁現謨) <약력> 1958년 서울 출생 동국대학교 정치외교학과 졸업(정치학 학사) 독일 본(Bonn)대학교 및 동 대학원 졸업(정치학 학사·석사, M.A.) 독일 본대학교 대학원 졸업(정치학 박사, Ph. D.) 한국행정연구원 정책연구부장, 기획조정실장 행정자치부 자문위원, 독일 포츠담대학교 지방자치연구소(KWI) 객원연구원 현재 한국행정연구원 연구위원, 한독사회과학회 연구이사 통일문제협의회 운영위원 <주요 저서 및 논문> 지방외교의 이론과 실제에 관한 연구(2005, 공저) 지방의 국제화(2004, 공저) 대통령과 총리의 업무 분장에 관한 연구(2004) 독일의 수도 이전 사례가 한국의 신행정수도 건설에 주는 함의(2004) 국가 중장기 발전 전략(2003) 외 다수. |