| 머리말 1994년 『지방공기업론』이라는 교과서를 국내에서 처음 출간한 이래 벌써 6년이라는 시간이 흘렀다. 당시까지만 하여도 지방자치가 실시되기 이전이었기 때문에 지방공기업이 제대로 운영되고 정착될지에 대해 많은 사람들이 의구심을 품었던 것이 사실이다. 그러나 1995년 지방자치가 전면적으로 실시되고 새로운 세기를 맞이하면서 지방공기업은 양적인 측면만이 아니라 질적인 측면에서도 상당한 발전과 변화를 경험하고 있다. 특히 지방자치행정 분야에서 '지방공기업 시대'가 도래할 것이라는 예측이 현실화되었으며, 현재 많은 지방자치단체들이 지방공기업을 설립 운영하고 있다. 따라서 기존의 교과서도 이러한 환경 변화에 따른 내용의 수정이 요구되었고, 이를 개정판에서 적극 반영하기 위해 노력하였다. 이번에 개정판을 준비하면서 가장 역점을 둔 것은 과연 새로운 환경 변화에 지방공기업의 발전 방향성은 어떻게 정립되어야 하는가의 문제이다. 지방공기업은 그 특성상 일반행정과 사기업의 추구 이념인 공공서와 기업성을 동시에 구현해야 하는 모순을 지니고 있으며, 기존의 관료제적 운영 방식과 비효율적 경영 방식을 동시에 개혁해야 하는 당면 과제를 안고 있다. 즉 공공성과 기업성이라는 배타적 가치를 자치환경에 조화있게 융화시킬 수 있는 경영모형의 개발이 필요하며, 외부 환경 변화에 따른 탄력적 운영체제와 효율적 관리체계를 구축하는 것이 요망된다. 따라서 이번 개정판에서는 ‘자율적 책임경영’이라는 개념을 통해 이를 수용하고자 하였다. 전통적 행정통제에서 비롯되는 타율성을 지양하고 기업으로서의 능력을 최대한 발휘할 수 있는 풍토를 조성하기 위해서는 ‘자율성’이라는 가치를 부여해 주는 것이 필요하며, 아울러 지방공기업의 진정한 소유자인 지역주민의 복지 증진에 기여할 수 있는 ‘책임성’을 부여할 필요가 있다. 이러한 기본적 인식을 바탕으로 이 개정판에서 수정된 내용은 다음과 같다. 우선 교과서의 기본적인 틀인 본질, 제도, 과제라는 세 가지 큰 틀은 수정하지 않았다. 다만 17장으로 구성되었던 교과서 편제를 대학 강의 시간에 맞게 14장으로 축소하였고, 일부의 내용을 통합하였다. 즉 5개의 장으로 구성된 제1편의 내용을 4개의 장으로 축소하였는데, 기존의 2장의 내용(목적, 관리 원칙, 주체)과 5장의 내용(경영 이념)을 통합하여 이념적 측면을 더욱 체계화하였으며 대리인이론을 첨가하여 지방공기업의 주체에 대한 논의를 부각시켰다. 또한 1장의 내용을 좀더 쉽게 서술하여 지방공기업에 대한 이해의 폭을 넓히도록 노력하였으며, 3장(분류 및 경영 형태)과 4장(설립과 경영 현황)에서는 실제 자료를 중심으로 기술함으로써 지방공기업에 대한 독자의 체계적 이해를 도모하였다. 특히 3장에서는 지방직영기업, 지방공사 지방공단, 제3섹터 지방공기업, 광역적 경영 형태, 그리고 경영수익사업을 서술함으로써 지방공기업 경영 체계의 종합적 이해를 시도하였다. 다음으로 제2편에서는 6개의 장으로 구성하여 지방공기업에 대한 제도적 측면을 이해하는 데 역점을 두었다. 즉 조직 및 인사(5장), 노사 관계(6장), 독립채산제(7장), 요금(8장), 재무 및 예산회계(9장), 통제(10장) 등으로 구성하였는데, 특히 제2편의 내용은 1996년과 1999년 지방공기업법의 개정으로 많은 부분이 수정되었다. 또한 지방공기업의 독특한 특성과 사례를 첨부하였으며, 각 장별로 자율적 책임경영 체제를 위한 인센티브제도, 노사 협력 방안, 합리적 요금 수준, 재무제표 및 복식부기 등의 개선 방안을 제시하였고, 10장 통제의 부분에서 이를 최종적으로 정리하였다. 마지막으로 제3편에서는 지방공기업의 본질적 측면 및 제도적 측면에 대한 이해를 바탕으로 향후 지방공기업에서 중요하게 고려되어야 할 과제들을 서술하였다. 우선 11장에서는 자율적 책임경영 체제를 구축하기 위해서는 경영평가가 매우 중요한 과제임을 인식하고 다른 과제에 비해 일차적으로 기술하였으며, 독자의 쉬운 이해를 위해 경영평가 방법에 대한 사례를 덧붙여 설명하였을 뿐 아니라 현행 경영평가의 문제점과 발전 방안을 제시하였다. 또한 12장에서는 지방공기업의 조직 형태가 단순히 정부 주도적 입장에서 탈피하여 민관 협력적 내지는 민간 주도적 입장으로 선회하고 있는 현실을 감안하여 지방공기업의 해체와 민영화 문제를 거론하였다. 특히 신자유주의 내지 신보수주의라는 세계사적 흐름 속에서 지방공기업의 민영화가 갖는 의미와 유형등을 논의하였으며, 책임 있고 효율적 경영 체제를 확립하기 위해 필요한 경영 체제의 대안들을 각국의 사례와 비교하여 서술하였다. 아울러 13장에서는 지방공기업에서 간과되었던 문제들, 예를 들어 환경문제, 소비자 보호문제, 정보화 시대에 따른 정보화 전략 문제들을 개괄함으로써 고객 지향적 효율적 경영을 위해 지방공기업이 지향해야 할 대안을 제시하였다. 끝으로 14장에서는 지방공기업이 내생적으로 지니고 있는 모순성을 극복하고, 지향해야 할 과제가 무엇인가를 종합적으로 정리하였다. 개정판을 발간하면서 많은 사람들에게 고마운 마음을 전하고 싶다. 개정판의 출간에 흔쾌히 동의해 주신 대영문화사의 임춘환 사장님, 지방공기업에 대한 실무 자료를 제공해 준 행정자치부의 문영훈 사무관, 원고 교정에 힘써 준 오승은 박사와 김영두 대학원생에게 고마운 마음을 전하고 싶다. 2001년 1월 안용식 원구환 씀
<초판 머리말> 수년 전 어느 정부기관지에 글을 쓰면서 ‘지방공기업 시대의 도래’라는 말을 사용한 적이 있다. 이는 지방화 시대에 맞추어 지역주민의 지방자치단체에 대한 기대가 급증하고 있고, 따라서 지방공기업이 널리 지방자치단체에 의해 설립 운영될 가능성이 큼을 미리 예측한 것이었고, 그것이 더욱 확대될 수박에 없음을 선언하는 것이었다. 오늘날 생활 수준의 향상과 아울러 지역주민의 복지 욕구가 증대하고 있으며, 주민의 일상생활과 관련한 행정수요가 날로 확대되고 있으므로 지방화 시대에 지방공기업의 확충은 불가피할 뿐만 아니라 지방자치행정에서 수행해야 할 역할은 더욱 증대하고 있는 것이 현실이다. 나아가 지방공기업은 취약한 지방재정을 더욱 건전하게 만드는 한 방안으로 주목받고 있다. 결국 지방공기업은 지방자치를 더욱 공고히 하는 근거가 되는 것이다. 이러한 추세에 맞추어 이번에 『지방공기업론』이라는 제목으로 책을 발간하게 되었다. 오래 전부터 공기업에 대한 연구는 법학, 정치학, 행정학, 재정학, 경제정책, 경영학, 회계학, 사회학 등 많은 학문 분야에서 연구되어 와 말하자면 종합학문적인 연구분야라고 할 수 있다. 그런데 우리의 경우 행정학 영역에서만 주로 검토되고 있다는 데 문제가 있다고 생각한다. 이런 면에서 이 책의 출간을 계기로 행정학 이외의 학문 분야에서도 공기업에 대한 적극적인 공동 연구가 이루어졌으면 한다. 지방공기업은 그 대칭되는 개념으로 국가공기업이 존재하는데, 기존의 공기업 관계 서적은 모두 국가공기업을 대상으로 하는 내용을 담고 있다. 이에 이 책은 국가공기업과 관련되는 내용을 포괄하면서 지방공기업에 대한 독특한 논의들을 포함시켜려 노력하였다. 즉 지방공기업에 대하 논의를 세 가지의 차원으로 구분하여 고찰하였다. 첫째는 지방공기업의 본질이라는 측면에서 지방공기업의 개념, 목적, 주체, 경영 원칙, 그리고 현재 실시되고 있는 지방공기업의 경영 형태와 운영 현황을 살펴보았다(1장-5장). 둘째는 지방공기업의 내부 조직적 차원에서 지방공기업의 조직 및 인사, 노동 관계, 독립채산제, 요금, 재무, 예산회계 및 결산, 통제의 과정을 고찰하였다(6장-12장). 셋째는 지방공기업의 외부 환경 변화에 따라 제기될 지방공기업의 독특한 문제, 예를 들어 광역화 문제, 환경과 소비자 보호 문제, 경영평가의 문제, 민영화 문제를 부각시키고 중앙정부나 지방자치단체는 말할 것도 없고 공기업 자체가 이들 문제에 대해 좀더 깊이 있는 관심을 갖도록 유도하고자 하였다(13장-17장). 『지방공기업론』이라는 제목의 발간서로는 우리에게 처음인 만큼 관심 있는 이들의 많은 조언을 기대해 마지 않는다. 이 책 발간에 즈음하여 자료 수집에 도움을 주신 내무부 관계관들과 지방자치경영협회, 서울시 투자기관에 몸담고 계신 분들에게 감사를 드린다. 1994년 1월 안용식 원구환 씀 차 례 제1편 지방공기업의 본질 제1장 지방공기업의 의의 제1절 지방공기업의 정의 1. 지방공기업의 개념 2. 지방공기업 서비스의 특질 3. 지방공기업과 공익사업 제2절 지방공기업의 설립 동기와 특성 1. 지방공기업의 설립 동기 2. 지방공기업의 경영상의 특성 제3절 지방공기업의 장단점 1. 지방공기업의 장점 2. 지방공기업의 단점
제2장 지방공기업의 경영 이념 제1절 지방공기업의 경영 원칙 1. 지방공기업의 공공성 2. 지방공기업의 기업성 3. 지방공기업의 공공성과 기업성의 조화
제2절 지방공기업의 주체와 대리인 문제 1. 지방공기업의 주체 2. 지방공기업의 대리인 문제
제3절 지방공기업의 목적과 관리 원칙 1. 지방공기업의 목적 2. 지방공기업의 관리 원칙
제3장 지방공기업의 분류 및 경영 형태 제1절 지방공기업의 분류 1. 경영 형태에 의한 분류 2. 기타 기준에 의한 분류 제2절 제3섹터 지방공기업(민관공동 출자기업) 1. 제3섹터 지방공기업의 이론적 배경 2. 제3섹터 지방공기업의 의의 3. 제3섹터 지방공기업의 설립과 현황 4. 제3섹터 지방공기업의 한계 및 발전 방안 제3절 지방공기업의 광역화 1. 광역행정의 의의 2. 지방공기업의 광역화 3. 일본의 지방공기업 광역화 제4절 지방공기업과 경영수익사업 1. 경영수익사업의 본질 2. 경영수익사업의 추진 실적 3. 경영수익사업의 구조적 조정
제4장 지방공기업의 설립과 경영 현황 제1절 지방공기업의 변천과 적용 범위 1. 지방공기업법의 역사적 변천 2. 지방공기업제도의 역사적 변천 3. 지방공기업법의 적용 범위 제2절 지방공기업의 설립과 경영 현황 1. 지방공기업의 설립 2. 지방공기업의 경영 현황
제2편 지방공기업의 제도 제5장 지방공기업의 조직 및 인사 제1절 지방공기업의 관리조직 1. 지방공기업의 최고관리조직 2. 지방공기업의 분권관리조직 제2절 지방공기업의 경영 형태별 최고관리조직 1. 지방직영기업의 관리자제도 2. 간접경영 방식의 최고관리조직 제3절 지방공기업의 인사 1. 지방공기업 임직원의 임명 방식 2. 지방공기업 임원의 임명 조건 3. 지방공기업 임직원의 임기 및 복무 4. 지방공기업 임직원의 보수
제6장 지방공기업의 노사 관계 제1절 노사 관계에 관한 이론적 고찰 1. 노사 관계의 일반적 의의 2. 노사 관계에 관한 이론적 고찰 제2절 우리 나라 지방공기업의 노사 관계 1. 대립적 시각에서의 노사 관계 2. 협동적 시각에서의 노사 관계 3. 일본 지방공영기업의 노사 관계
제7장 지방공기업의 독립채산제 제1절 독립채산제의 본질 1. 독립채산제의 의의 2. 독립채산제의 기본 원리 제2절 지방공기업의 독립채산제 현황과 개혁 1. 지방공기업 사업의 독립채산제 현황 2. 지방공기업의 독립채산제 개혁
제8장 지방공기업의 요금 제1절 지방공기업 요금의 본질 1. 지방공기업 요금의 의의 및 특질 2. 지방공기업의 요금과 수익자 부담 원칙 제2절 지방공기업의 요금결정 이론 1. 지방공기업 요금 결정의 의의 2. 지방공기업 요금 수준의 결정 3. 지방공기업의 요금 체계 | 제3절 지방공기업 요금의 결정과 사례 1. 지방공기업 요금의 조례 제정 2. 지방공기업 요금의 결정 3. 지방공기업 사업의 요금 결정 제4절 지방공기업의 요금 규제와 개선 방안 1. 지방공기업 요금의 공공규제 2. 지방공기업 요금정책의 개선 방안
제9장 지방공기업의 재무 및 예산회계 제1절 직접경영 방식의 재무 1. 지방직영기업 특별회계의 설치 2. 지방직영기업의 독립채산제와 경비 부담 3. 지방직영기업의 지방채 제2절 간접경영 방식의 재무 1. 간접경영 방식의 독립채산제와 경비부담 2. 간접경영 방식의 사채 발행 및 차관 제3절 직접경영 방식의 예산 1. 지방직영기업 예산의 의의 2. 지방직영기업의 예산 과정 제4절 간접경영 방식의 예산 1. 지방공사 공단의 예산 과정 2. 지방공사의 이익금 및 결손금 처리 제5절 지방공기업의 회계 1. 지방공기업 회계의 본질 2. 지방공기업의 자산 3. 지방공기업의 부채 4. 지방공기업의 자본 5. 지방공기업의 손익
제10장 지방공기업의 통제 제1절 지방공기업 통제의 본질 1. 지방공기업 통제의 의미와 필요성 2. 지방공기업 통제의 유형 제2절 행정부에 의한 통제 1. 중앙정부에 의한 통제 2. 시 도지사에 의한 통제 3. 당해자치단체의 장에 의한 통제 제3절 입법부 및 사법부에 의한 통제 1. 입법부(지방의회)에 의한 통제 2. 사법부에 의한 통제 제4절 지방공기업 통제의 문제점과 합리적 방향 1. 지방공기업 설립 과정상의 통제 2. 지방공기업 운영 과정상의 통제 3. 지방공기업 평가 과정상의 통제 4. 지방공기업 통제의 합리적 방향
제3편 지방공기업의 과제 제11장 지방공기업의 경영평가 제1절 지방공기업 경영평가의 의의 1. 지방공기업 경영평가의 의미 2. 지방공기업 경영평가의 요소 제2절 지방공기업 경영평가의 제도 1. 지방공기업 경영평가의 과정 2. 지방공기업 경영평가의 방법 제3절 지방공기업 경영평가제도의 문제점과 발전 방안 1. 경영평가 내용상의 문제점과 발전 방안 2. 경영평가 과정상의 문제점과 발전 방안 3. 경영평가 방법상의 문제점과 발전 방안
제12장 지방공기업의 해체와 민영화 제1절 지방공기업의 해체 1. 지방공기업 해체의 의의 2. 지방공기업 해체의 유형 제2절 지방공기업의 민영화 1. 민영화의 의의 2. 민영화의 유형 3. 민영화와 지방정부의 역할 4. 수도사업의 민영화 사례 제3절 지방공기업과 민간투자사업 1. 사회간접자본시설에 대한 민간투자 2. 민간투자사업 기본계획의 수립 및 절차 3. 지방공기업과 민간투자사업의 조화
제13장 지방공기업과 환경 소비자 보호 정보화 제1절 지방공기업과 환경문제 1. 환경의 특성과 환경정책 2. 지방공기업과 환경문제 제2절 지방공기업과 소비자 보호문제 1. 소비자 문제의 배경과 보호의 필요성 2. 소비자의 권리와 보호 3. 지방공기업과 소비자 보호 제3절 지방공기업과 정보화 1. 정보화의 의의 2. 지방공기업의 정보화
제14장 지방공기업의 과제 제1절 공기업의 모순성 1. 공기업 모순의 실체 2. 공기업의 모순 관계 제2절 지방공기업의 발전 방향 1. 실질적 공공주의의 확립과 관심 제고 2. 지방공기업의 경영합리화 3. 지방공기업 조직 체계의 다양화 |
저자약력 저서 및 논문 안용식(安龍植) 연세대학교 행정학과 졸업 연세대학교 대학원(행정학 석사 박사) 국방대학교 조교수 미국 남가주대학교 행정대학원 초빙교수 행정자치부 정책자문위원(공기업) 행정자치부 지방공기업경영평가 및 경영진단위원 (현) 연세대학교 사회과학대학 행정학과 교수 저서 : 『현대공기업론』, 박영사, 1984 『지방공기업론』(공저), 대영문화사, 1994 『지방정부간 협력관계론』(공저), 대영문화사, 1995 『지방행정론』(공저), 대영문화사, 2000
원구환(元求桓) 연세대학교 행정학과 졸업 연세대학교 대학원(행정학 석사 박사) 한국지방재정학회 이사 (현) 한림정보산업대학 지방행정과 조교수 저서 : 『지방공기업론』(공저), 대영문화사, 1994. 『지방행정론』(공저), 대영문화사, 2000. |