| 머리말 저자가 ????정부와 예산????이란 주제의 책을 처음 발간한 것이 10년 전의 일이다. 그동안 예산을 둘러싸고 있는 정치, 경제 및 사회적 환경의 변화로 예산관련 이론과 정책도 많이 변화했고, 이에 변화된 예산이론과 예산정책의 내용을 새롭게 정리할 필요성을 느끼게 되어 이 책을 집필하게 되었다.
예산에 크게 영향을 미치는 경제 상황은 국내외적으로 개선되기보다는 불황의 늪에서 좀처럼 빠져나오기 어려운 상태에 있다. 그 예로 최근의 서브프라임 문제로 촉발된 금융위기 사태로 발생한 미국 정부의 재정위기 상황과 PIIGS로 불리는 포르투갈, 이탈리아, 아일랜드, 그리스, 스페인의 국가부도 사태를 들 수 있다.
PIIGS의 경우를 보면 국가부도 사태를 발생시킨 요인은 각기 다를 수 있지만 공통된 점은 복지지출 등 정부에 의한 공공 서비스 지출 증가에 의한 방만한 재정운용으로 적자재정과 국가부채가 증가하고 있다는 사실에 기인하고 있다. 미국의 경우는 금융위기 극복을 위한 2008년도 부시 대통령의 7천억 달러의 긴급구제금융(Bailout)과 경제 부양을 위한 2009년도 오바마 대통령의 7천 87억 달러의 긴급재정지출로 재정적자와 부채가 2010회계 기준으로 각각 1조 5억천억 달러와 12조 달러에 이르게 되었다. 그런데 이러한 재정적자의 폭은 갈수록 늘어나는 의료보호와 의료보장 및 사회보장지출의 급속한 증가로 더욱 가속되고 있다는 데 문제의 심각성이 있다.
우리나라는 이들 국가에 비해 재정적자나 국가부채가 상대적으로 적어 비교적 재정이 건전한 상태지만 국가부채가 최근 연평균 13%의 증가를 보이고 있고, 인구 고령화로 인한 사회복지비 지출이 빠르게 증가하고 있어 재정적자와 국가부채를 건전하게 관리하기 위한 국가재정 운용의 중요성이 부각되고 있다.
그러면 경제 불황과 재정지출 증가의 압박 요인에서 국가재정을 어떻게 운용해야 할 것인가? 가장 근본적인 해결책은 경제를 회복시키는 일이다. 경제는 민간 부문의 주체인 가계나 기업의 자율적인 경제활동에 의해 이루어지는 현상이다. 따라서 기본적으로 기업의 투자와 생산활동이 활발하게 이루어져야 하며 이에 상응하는 가계의 소비활동도 활발하게 일어나야 한다. 한 국가의 경제 주체로서 공공 부문을 관리하는 정부도 재정수입과 예산지출을 포괄하는 예산정책과 금리 조정을 위한 금융정책을 통해 직․간접적으로 가계나 기업이 주도하는 경제활동에 영향을 미치고 있다.
정부의 예산정책은 조세정책과 지출정책으로 나누어 볼 수 있다. 정부는 조세정책을 통한 조세수입으로 필요한 재원을 조달하는 과정에서 국가경제에 영향을 미치게 되며, 지출정책을 통해 재화와 용역의 구매자로 경제에 영향을 미치게 된다. 그런데 정부의 예산 운용은 국가경제에 영향을 미치게 될 뿐만 아니라 경제가 예산에 영향을 미치게 되어 예산과 경제는 상호 밀접한 관계에 있다. 따라서 정부가 어떤 방향으로 예산을 운용하느냐에 따라 경제 성장과 안정화를 기할 수 있을 뿐만 아니라 회복된 경제가 재정적자나 국가부도의 문제를 해결할 수도 있는 것이다.
이처럼 국가경제에 영향을 미치는 예산에 관한 연구는 주로 정부지출에 초점을 두어 왔으며, 수입에 관한 연구는 경제학에서 취급해 왔다. 정부지출에 초점을 둔 예산에 관한 연구는 예산제도와 예산편성, 예산심의․의결, 집행, 결산 및 회계검사라는 예산 과정을 중심으로 예산제도 개혁을 통한 자원의 효율적 배분과 이해 관계자의 의견을 수렴해 가는 정치적 합리성을 추구하는 데 초점을 두고 있다.
미국을 중심으로 추진되어 온 그동안의 예산과 재정개혁은 비대해진 관료조직의 비능률적인 측면을 효율적 관리로 전환하기 위해 행정부가 중심이 되어 예산제도 개혁이 추진되었으나 행정부 중심의 예산제도 개혁은 의도된 목표를 달성하지 못한 채 관료나 의회에 의한 저항으로 대부분 실패로 끝났다. 그러나 계속된 경제 불황으로 재정적자가 누적되자 관료제에 경쟁의 원리를 적용한 신공공관리론의 도입으로 공공 부문의 효율성에 대한 행정기관의 책임을 확보하려는 결과 중심의 예산개혁이 일어나게 되었다. 우리나라도 OECD 국가의 일원으로 이러한 세계적 흐름에 부응하여 2005년에 자율과 책임을 중요시하는 하향식의 성과관리 예산제도를 도입하게 되었다.
세계적인 경제 불황 속에서 정부재정의 어려움으로 재정자원의 효율적 관리를 위해 예산과 재정개혁이 매우 중요시되고 있는 현실적 상황에서 이 연구는 정부의 가용한 재정자원을 통해서 국가경제를 살리면서 자원의 효율적 사용과 형평성 실현을 위한 예산과 재정개혁의 실천 방안을 탐구하는 데 그 목적을 두고 있다.
이 책의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 이 책의 서문으로 예산개혁의 새로운 패러다임의 흐름과 그에 따른 의회와 행정부의 역할에 대해 언급할 것이다.
둘째, 예산의 의의 및 정책 과정으로서의 예산의 의미와 함께 지금까지 제시된 예산이론과 새롭게 제시되고 있는 예산이론의 특징을 분석하고 예산개혁의 핵심인 거시예산으로의 전환배경과 새롭게 제시되고 있는 예산이론에 대해 살펴볼 것이다.
셋째, 예산을 둘러싸고 벌어지는 의회와 행정부 간의 투쟁 과정을 역사적인 관점에서 조명하여 예산개혁을 위한 정치적 함의를 도출하는 과정을 살펴볼 것이다.
넷째, 예산과 재정정책이 국민경제에 미치는 영향을 경제이론 바탕에서 살펴본 후 그동안 OECD 국가를 중심으로 추진되어 온 성과와 결과 중심의 예산개혁의 내용과 문제점을 분석한 후 개선 방안을 제시할 것이다.
마지막으로 우리나라의 성과 관리예산제도의 현황으로 행정부와 국회의 성과활용에 대한 분석을 통해 앞으로 해결해야 할 과제와 바람직한 방향에 대해 언급할 것이다.
끝으로 이 책이 그동안 OECD 국가를 중심으로 추진되어 온 예산과 재정개혁의 핵심인 성과관리 예산제도를 체계적으로 이해하는 데 도움을 주는 동시에 성과지향 예산개혁에 관한 OECD국가들의 경험과 교훈에 대한 분석이 우리나라의 예산과 재정개혁의 성공적 추진에 미력하나마 기여할 수 있기를 기대해 본다.
2012년 4월
윤성채 차 례 제1장 서문: 성과 지향의 예산개혁 패러다임 11
1. 예산 방식의 전환: 미시예산에서 거시예산으로 15
2. 거시예산의 구조 18
1) 총세출 규모의 한도 설정/18
2) 기능별 세출 한도의 설정/19
3) 행정기관의 자율적 예산결정/19
3. 거시예산에서의 행정부 역할 19
4. 거시예산에서의 의회 역할 24
5. 불균형예산 하에서의 의회와 행정부의 협력 26
제2장 정부성장과 예산이론 31
1. 정부성장 이론 31
1) 공공 서비스 수요와 공급 원리/31
2) 정부성장의 요인/36
3) 정부성장의 피해 /39
4) 정부성장 피해의 요인/41
2. 정부성장의 예산이론과 예산규범의 변화 43
1) 예산이론의 변화/44
2) 예산기능의 확대/53
3) 예산규범의 변화/56
제3장 대통령과 의회의 예산 투쟁과 역할: 미국 예산을 중심으로 72
1. 행정부와 의회의 예산 투쟁 배경 73
1) 정치․경제 상황의 변화/74
2) 정부 예산의 증가 요인/76
2. 의회와 대통령의 예산 투쟁 과정 78
1) 식민지 시대의 입법부 중심 예산/79
2) 입법부 중심 예산의 약화: 남북전쟁(1861)에서 2차 세계대전/81
3) 행정부 중심의 예산/82
4) 의회 중심 예산 기간/86
5) 균형예산법(1985)/92
3. 예산 접근 방법의 전환과 예산이론의 변화 93
1) 미시예산에서 거시예산으로의 접근/93
2) 정부 예산의 이론적 배경의 변화/94
4. 국가부도 위기의 미국 예산 투쟁 100
제4장 예산과 경제 107
1. 경제가 예산에 미치는 영향 110
1) 예산방식과 경제 상황/111
2) 감축예산/113
3) 거시예산에로의 적응/119
2. 예산이 경제에 미치는 영향 123
1) 경제에 중립적인 예산/123
2) 경제에 적극적인 예산/124
3) 재정정책의 효과 검증/137
4) 미국의 적자재정 운영 사례/138
5) 재정수입의 경제적 측면/139
6) 불확실성 하에서 예산의 유연한 대응방안 /144
제5장 성과관리를 위한 예산제도 개혁 153
1. 공공관리의 기본 틀 154
1) 기획과 프로그래밍/154
2) 예산의 관리통제 과정 /155
2. 성과관리 방안 157
1) 예산관리 목표/159
2) 예산관리의 실패/161
3) 성과 중심 예산관리의 효과적 방안/163
3. 결과 중심의 예산개혁 164
1) 예산제도 개혁 /164
2) 예산개혁의 관점/171
3) 결과 중심의 예산개혁: 성과관리 예산제도/175
4) 성과관리 예산제도의 내용과 방향/181
4. 성과관리 예산의 제도화와 의회 역할 196
1) 제도화의 유형/197
2) 성과관리 예산제도 하에서의 의회 역할/211
제6장 성과관리 예산제도의 운영 현황과 과제 224
1. 도입 배경과 접근 방법의 이론 226
1) 운영 현황/226
2) 접근 방법의 이론적 배경/230
2. 문제점의 동학적 접근 232
1) 조직구조적 측면: 목표의 불일치와 성과측정 /232
2) 제도적 측면: 발생주의 적용과 성과와 예산의 연계/237
3) 정치․행정 측면/243
3. 과제와 개선방향 247
1) 체계적이고 구체적 목표 설정 /248
2) 성과 및 비용정보 구축과 인센티브제도 도입 /249
3) 정치․행정적 협력과 지원/252
4) 개선 방향/254
제7장 우리나라 성과관리 예산의 현황과 과제 264
1. 성과관리 예산제도의 운영실태 264
1) 도입배경/265
2) 운영 현황과 문제점 /265
2. PART의 도입과 재정사업의 평가 268
1) PART의 도입과 내용/269
2) PART에 의한 재정사업 평가/276
3. 시사점과 과제 282 찾아 보기/292 저자약력 윤성채(尹盛埰)
∙고려대학교 법과대학 행정학과(행정학사)
∙미국 웨스트버지니아대학(경제학 석사․박사)
∙미국 남 캘리포니아대학, 듀크대학, 노스케롤라이나 주립대학교 객원교수
∙행정복합도시 평가위원, 조달청 계약심사위원, 관세청 규제위원
∙현 고려대학교 공공행정학부 교수 [주요 저서 및 논문]
∙｢정부와 예산｣(대영문화사, 2001),
∙｢연구조사방법의 이해｣(공저: 세창출판사, 2004)
∙｢현대재무행정이론｣(공저: 대영문화사, 2007)
∙“관리도구로서의 예산, 평가 및 감사”(한국행정학보, 1995).
∙“적자예산에 대한 미국 정부와 의회의 대응”(행정과정책, 1997).
∙“부채관리를 위한 예산개혁”(한국행정논집, 2003).
∙“재정사업자율평가제도가 예산결정에 미친 영향”(한국행정논집, 2009).
∙“예산심의과정에서의 국회의 PART 활용”(한국행정논집, 2012), 외 다수 |
