머리말 최근 지방재정이 어려움을 겪고 있다. 지방재정의 압박 수준이 시간이 갈수록 심화되고, 일부 자치단체의 경우 재정 압박의 정도가 ‘재정 절벽’ 수준의 위기 단계로 진입할 가능성이 있다. 지방재정 압박 수준이 높아진 현상은 여러 가지 지표에서 드러난다. 1990년대에는 60%대를 유지하던 재정자립도가 지속적으로 하락해 2015년 50.6%(2013년 세입과목 개편 후 45.1%)까지 하락했다. 지방세 비중은 감소하고 지방세 신장률이 국세보다 상대적으로 낮다. 반면에 국고보조금 비중이 지속적으로 증가하고, 그에 따른 지방비 부담이 증가하고 있다. 또한 사회복지 수요가 급증해 지방정부의 사회복지 지출이 크게 증가하고 있다.
지방재정 압박 요인은 세입과 세출 측면에서 찾을 수 있으나 최근 지방재정 압박은 중앙정부의 정책적 요인이 크게 지방정부 세입 감소와 지출 부담으로 작용하고 있다. 세입 측면에서 이명박 정부의 소득세와 법인세의 세율 인하 및 종합부동산세 대폭 완화 등의 세제 개혁은 중앙재정에도 영향을 미쳤지만 지방재정에 더 큰 영향을 미쳤다. 박근혜 정부의 ‘증세 없는 복지’ 정책도 지방정부의 재정 부담을 초래하고 있다. 좀 더 거슬러 올라가면 노무현 정부의 국고보조사업 지방 이양도 지방재정에 불리하게 영향을 미쳤다. 2005년 국고보조사업을 대폭 지방에 이양하면서 도입한 분권교부세제도가 시간이 흐를수록 지방재정에 부담을 가중하는 방향으로 작용한 것이다.
세출 측면에서는 저출산?고령화, 불평등 심화 등의 사회경제적 요인에 의한 재정 수요가 늘어난 것과 선심성 공약 등 자치단체장의 정책 의지가 재정지출을 확대하는 요인으로 작용했다. 그러나 무엇보다도 지방재정 압박 요인으로 작용한 것은 중앙정부의 정책이다. 영유아보육사업과 기초연금 등의 중앙정부 정책이 재원을 충분히 마련하지 않은 채 시행됨으로써 지방정부에 추가적 재정 부담을 초래한 것이다. 더욱이 최근 누리과정 도입으로 어린이집 아동 관련 예산이 지방 교육청에 편입되면서 매년 교육청과 지자체의 반발을 사는 등 갈등이 지속되고 있다.
그동안 지방재정제도의 개혁이 중범위 또는 소범위 수준에서 꾸준히 이뤄져 왔다. 제도의 완비성 면에서 상당한 정도 기여한 것은 사실이지만 한국 사회의 문제점을 해결하기에는 아직도 많은 한계를 갖고 있다. 지방재정제도의 개혁 방향과 대안은 논자에 따라 다를 수 있다. 이 책은 지방재정의 이해에 초점을 맞추고 있지만 지방재정제도 개혁에 관한 필자의 의견이 간간이 제시된다.
그러나 이 책은 기본적으로 지방재정의 구조, 이론, 과정, 제도 등에 대한 이해를 돕는 데에 목적이 있다. 오랫동안 지방재정에 관한 강의를 해오면서 정리한 내용들을 책으로 엮은 것이다. 이 책은 지방재정에 관해 학생들의 학습을 위한 것이지만 필자가 나름대로 몇 가지 강조하는 부분이 있다. 이 책에서 강조하는 부분은 다음과 같다.
첫째, 지방재정을 포함한 재정의 궁극적 목표는 국민(주민)의 행복에 있음을 강조하고 있다. 이러한 관점에서 재정은 국민(주민)의 삶의 질을 높이고 행복을 추구하는 고차원의 방법론이라고 정의내린다. 또한 재정의 기능에 대해 기존 3대 경제적 기능 외에 삶의 질 제고라는 사회적 기능을 첨가하고 있다. 행복학의 관점에서 지방재정을 바라보는 것이다.
둘째, 재정 주권이 납세자인 국민에게 있다는 납세자 주권으로서의 재정 민주주의를 토대로 한다. 재정 민주주의는 재정상의 의사 결정 및 재정 운영을 민주화한다는 의미다. 재정 민주주의는 주민 참여를 전제로 한다. 예산 과정에의 주민 참여와 관련해 플랫폼 재정을 제안했다. 플랫폼 재정은 사람들이 모여서 공익적 가치를 창출하는 재정 생태계를 지칭한다. 여기에는 문제 해법과 재미라는 두 가지 요소가 포함된다. 지방재정에서 주민참여예산제도를 주목해야 하는 이유다.
셋째, 최근 지방세제도를 비롯해 지방재정제도의 개혁이 꾸준히 진행되었다. 새로운 제도의 내용과 함의를 정확하게 소개하는 것은 쉽지 않은 일이다. 그럼에도 불구하고 그동안 개편된 지방재정제도의 변화에 대해 최대한 업데이트된 정보를 제공하기 위해 노력했다.
아직 부족한 점이 많지만 지방재정학의 발전에 조금이나마 기여할 수 있기를 바라면서 독자들의 비판과 조언을 기대한다. 책 출판에 노고를 아끼지 않은 대영문화사의 임춘환 사장님과 임직원들에게도 깊은 감사의 마음을 전한다.
2016년 4월
저자 차 례 제1편 지방분권과 지방재정
제1장 지방재정의 구조와 현황 19
제1절 지방재정의 거시적 구조 19
1. 재정과 예산의 개념/19
2. 지방재정의 기본 구조/21
3. 통합재정과 통합재정수지/25
4. 지역통합재정 통계/30
5. 중앙재정, 지방재정, 지방교육재정 현황/31
제2절 지방재정의 미시적 구조 33
1. 지방정부 예산과목 체계/33
2. 예산 분류의 유형/36
제3절 지방정부 예산의 형식과 종류 39
1. 지방정부 예산의 형식적 내용/39
2. 예산의 종류/41
제4절 지방교육재정 45
1. 지방교육재정의 구조/45
2. 지방교육재정의 세입 구조/46
3. 지방교육재정의 세출 구조/54
제2장 지방재정의 이론적 논의 57
제1절 지방분권과 재정분권 57
1. 지방분권과 정부간 관계론 모형/57
2. 재정분권 개념도/59
3. 재정분권 이론/66
4. 재정분권 시스템 유형/69
제2절 지방재정의 기능과 지방재정 운용 규범 75
1. 지방재정의 기능과 평가 기준/75
2. 지방재정 운용의 원칙/81
3. 예산의 성과관리/83 제2편 지방 세입론
제3장 지방세 89
제1절 지방세 체계 89
1. 이원적 지방세 체계/89
2. 최근 지방세제도 개혁 내용/92
3. 지방세의 분류/95
4. 국세와 지방세 간 조세 배분/97
제2절 지방세 과세 방법 104
1. 지방세 관계 법규 체계/104
2. 지방세 과세 주체와 납세 의무자/105
3. 지방세 세액 산정 방법/106
4. 탄력세율제도/108
제3절 지방세 개혁과 지방소비세 및 지방소득세 109
1. 지방재정 위기 국면인가?/109
2. 지방재정 개혁의 기본 방향/113
3. 지방소비세 개편 방안/115
4. 지방소득세 개편 방안/119
제4장 세외수입 124
제1절 세외수입의 의의 124
1. 세외수입의 개념/124
2. 세외수입의 특징/125
제2절 세외수입의 분류와 사용자 부담 126
1. 예산과목 체계상의 세외수입 분류/126
2. 세외수입과 사용자 부담/130
제5장 지방채 132
제1절 지방채의 의의와 종류 132
1. 지방채의 개념/132
2. 지방 채무와 지방 부채의 구분/133
3. 지방 채무와 부채의 범위/135
4. 지방채의 종류/139
5. 지방채 발행 가능 단체와 사업/141
제2절 지방 채무 현황 143
1. 지방 채무 규모/143
2. 지방채의 종류별 규모/144
3. 지방자치단체별 지방채 규모/146
제3절 지방채 발행의 총액한도제 148
1. 기채 승인제도의 변화/148
2. 지방채 발행 총액한도제의 의의/149
3. 지방채 발행 한도액 산정 기준/150
4. 지방채 발행 추진 절차/153 제3편 정부간 재정조정제도
제6장 정부간 재정 관계와 재정 조정 159
제1절 정부간 재정 조정의 의의와 필요성 159
1. 정부간 재정 조정의 의의/159
2. 정부간 재정 조정의 필요성/161
3. 정부간 재정 이전 시스템의 설계 방향/163
제2절 정부간 재정조정제도의 유형 164
1. 정부간 재정조정제도의 분류 기준과 유형/164
2. 정부간 이전재정 현황 개요/166
제3절 정부간 이전재정의 경제적 효과 168
1. 무조건부 지원금의 경제적 효과/168
2. 조건부 지원금의 경제적 효과/170
3. 일반 지원금과 특정 지원금의 경제 효과 비교/171
4. 정책적 시사점/173
제7장 지방교부세 174
제1절 지방교부세의 의의와 기능 174
1. 지방교부세의 의의와 성격/174
2. 지방교부세의 기능/175
제2절 지방교부세의 종류와 재원 177
1. 지방교부세의 종류/177
2. 지방교부세의 재원/179
제3절 보통교부세 180
1. 보통교부세의 의의/180
2. 보통교부세의 산정 방법/181
제4절 특별교부세 187
1. 특별교부세의 의의/187
2. 특별교부세의 교부 방법/187
제5절 부동산교부세와 소방안전교부세 189
1. 부동산교부세/189
2. 소방안전교부세/191
제8장 국고보조금 193
제1절 국고보조금의 의의 193
1. 보조금의 개념/193
2. 보조금의 특징/194
제2절 국고보조금의 보조율 196
1. 국고보조금 지원 유형/196
2. 기준 보조율/196
3. 차등 보조율/199
제3절 국고보조금 신청주의와 관리 절차 200
1. 신청주의/200
2. 국고보조금 관리 절차/201
제4절 국고보조금의 문제점과 개선 방안 205
1. 국고보조금과 지방비 부담의 증가 추이/205
2. 국고보조금의 문제점/206
3. 국고보조금제도의 개선 방안/210
제5절 지역발전특별회계 213
1. 지역발전특별회계제도의 도입 경위/213
2. 지역발전특별회계의 의의와 성격/214
3. 지역발전특별회계 구성 체계/215
4. 지역발전특별회계의 계정별 재원과 예산 편성 절차/216
5. 지역발전특별회계제도의 문제점/217
제9장 광역자치단체와 기초자치단체 간 재정 조정 219
제1절 자치구 조정교부금 219
1. 자치구 조정교부금제도의 의의/219
2. 자치구 조정교부금의 재원 및 배분 방법/220
제2절 시?군 조정교부금 222
1. 도입 배경/222
2. 시?군 조정교부금의 재원/223
3. 시?군 조정교부금의 유형과 배분 방법/224 제4편 지방재정관리제도
제10장 지방재정관리제도 229
제1절 지방재정관리제도의 의의와 목적 229
1. 지방재정관리제도의 의의/229
2. 지방재정관리제도의 목적/230
제2절 지방재정관리제도의 유형 231
1. 사전적 재정관리제도/231
2. 사후적 재정관리제도/233
3. 광의의 재정관리제도/235
제11장 중기지방재정계획 236
제1절 중기지방재정계획제도의 의의 236
1. 중기지방재정계획의 의의/236
2. 사업예산제도와 중기지방재정계획의 연계/237
제2절 중기지방재정계획의 내용과 수립 절차 239
1. 중기지방재정계획의 포함 내용/239
2. 중기지방재정계획의 수립 절차/241
제12장 지방재정 투자심사 243
제1절 지방재정 투자심사의 의의와 대상 243
1. 지방재정 투자심사제도의 의의/243
2. 투자심사의 대상사업/244
3. 투자심사의 유형과 대상사업의 범위/247
제2절 지방재정 투자심사의 기준과 판정 249
1. 투자심사 기준/249
2. 투자심사 판정 결과/252
3. 사전적 재정관리제도/253
제3절 타당성 조사 255
1. 타당성 조사의 의의/255
2. 타당성 조사 대상/256
3. 타당성 조사의 주요 내용/256
제13장 지방재정 영향평가제도와 재정공시제도 258
제1절 지방재정 영향평가제도 258
1. 지방재정 영향평가제도의 의의/258
2. 지방재정 영향평가 대상사업/259
제2절 지방재정공개와 재정공시제도 260
1. 재정 투명성과 재정정보 공개/260
2. 재정정보의 공개 대상/261
3. 지방재정 공시제도/265
제14장 지방재정 분석?진단과 지방재정 위기관리제도 270
제1절 지방재정 분석?진단제도 270
1. 재정분석?진단의 의의/270
2. 지방재정 분석?진단의 절차/272
3. 재정분석 지표 체계/274
4. 유사 단체 재정 비교/276
제2절 재정위기단체 지정제도 277
1. 재정위기단체 지정제도의 의의/277
2. 재정위기단체의 지정 기준/278
3. 재정위기단체의 의무/279
4. 긴급재정관리제도/281
제15장 지방정부 회계제도 283
제1절 지방정부 회계 체계 283
1. 지방정부 복식부기?발생주의 회계제도의 도입 과정/283
2. 회계제도의 유형과 지방정부 회계제도/284
3. 정부회계상의 거래와 회계 과목/286
4. 회계 실체와 보고 실체/290
5. 지방자치단체 회계기준/291
제2절 재무제표 292
1. 지방정부 결산서의 구성 체계/292
2. 재무제표의 의의와 작성 원칙/294
3. 재정상태표/296
4. 재정운영표/300
5. 순자산변동표/305
6. 주석?필수보충정보?부속명세서/307 제5편 지방정부의 예산 과정과 주민 참여
제16장 지방정부의 예산 과정 311
제1절 예산 과정과 예산주기 311
1. 지방정부 예산 과정의 의의/311
2. 예산주기와 회계연도/312
제2절 지방정부 예산 과정 314
1. 예산 편성/314
2. 예산 심의/317
3. 예산 집행/320
4. 결산 및 결산 승인/324
제17장 예산 과정에의 주민 참여 328
제1절 재정 민주주의와 주민 참여 328
1. 재정 민주주의의 개념/328
2. 예산 과정에의 주민 참여/329
3. 플랫폼 재정과 주민 참여/330
제2절 주민참여예산제도 331
1. 주민참여예산제도의 의의와 이념/331
2. 주민참여예산제도의 발전 과정/334
3. 주민 참여 방법/336
4. 주민 참여의 범위와 권한/338
5. 주민참여예산제도의 성과와 문제점/341
제3절 주민소송제도 344
1. 주민소송제도의 의의/344
2. 주민소송제도의 도입 경위/345
3. 주민소송제도의 내용/347
4. 주민소송 실태와 문제점/350 제6편 지방재정과 지역경제
제18장 지방공기업 357
제1절 지방공기업의 의의와 대상사업 357
1. 지방공기업의 의의/357
2. 지방공기업의 대상사업/359
제2절 지방공기업의 경영 형태 359
1. 지방공기업의 경영 형태별 유형/359
2. 지방직영기업/361
3. 지방공단/363
4. 지방공사/365
5. 지방공기업 유형별 비교/367
제3절 지방공기업 경영 성과 및 부채 369
1. 지방공기업의 경영 성과/369
2. 지방공기업의 부채/371
3. 지방공기업의 경영평가/373
제19장 민간투자제도 378
제1절 민간투자제도의 의의와 대상 378
1. 민간투자제도의 의의/378
2. 민간투자사업의 대상/379
제2절 민간투자사업의 유형 380
1. 민간투자사업의 추진 방식/380
2. 수익형 민간투자사업/381
3. 임대형 민간투자사업/383 참고 문헌/389
찾아보기/395 저자약력 윤영진(尹榮鎭) [약력]
서울대학교 경제학과(경제학사)
서울대학교 행정대학원(행정학 석사)
서울대학교 대학원(행정학 박사)
미국 American University 풀브라이트 객원교수
한국지방재정학회 회장
한국사회서비스학회 회장
대구광역시 재정계획심의위원회 위원
대통령자문 정책기획위원회 위원
디지털예산회계기획단 자문위원장
기획예산처 재정정책자문위원회 위원
행정자치부 지방자치단체회계기준심의위원회 위원
기획재정부 공공기관운영위원회 위원
국무총리실 세종특별자치시지원위원회 위원
함께하는 시민행동 공동대표
좋은예산센터 이사장
계명대학교 교수(현) [주요 저서]
새재무행정학2.0(대영문화사, 2014)
새행정학2.0(공저, 대영문화사, 2014)
복지국가 재정전략(대영문화사, 2012)
사회서비스정책론(공저, 나눔의 집, 2011) 이메일 주소: yjyoon@kmu.ac.kr | 
