| 머리말 1. 연구의 시작과 방법
지방자치에서 직접민주주의의 3대 형태를 주민투표, 주민소환, 주민발안이라 한다. 이 세 가지 형태는 민주주의 국가마다 실시 형태와 정도, 범위는 차이가 있지만 이 세 가지가 대의민주주의를 교정하는 중요 수단이라는 데는 이의를 달지 않는다. 그 중에서도 지역의 문제를 주민들이 직접 결정한다는 지방자치의 원리에서 보면 주민투표가 가장 커다란 의미를 지닌다고 할 수 있다.
이렇게 중요한 의미를 지닌 주민투표는 우리 나라에서는 지방자치가 실시되기 전부터 논의되었지만 결실을 맺기가 어려웠다. 각 정치 체제의 정치적 이해 관계 때문에 논의만 거듭하다가 제도화되지는 못했다. 지방자치가 실시된 지 10여년이 지나가자 입법부작위에 대한 논란까지 가세하였다. 하지만 주민투표제도는 지방자치를 시작하고 활성화시킨 문민정부, 국민의 정부 때도 끝내 도입하지 못했다. 그러다가 참여정부가 들어서면서 많은 우여곡절 끝에 주민투표제도는 드디어 제도화되었다. 2004년 7월부터 효력이 발생해 지금까지 세 차례 주민투표가 이루어졌으며 기대 이상의 성공을 거두고 있다는 평을 받고 있다.
이러한 성공에도 불구하고 주민투표에 대한 아쉬움은 여전하다. 주민투표제도가 도입된 지 3년이 되었지만 전국에 걸쳐 고작 세 차례만 이루어졌다. 세 차례 이루어진 것도 주민투표 주체인 지방자치단체나 주민들이 아닌 중앙정부가 청구한 주민투표였다는 점이 단적으로 주민투표제도에 하자가 있음을 말해 주는 것이라고 할 수 있다. 이 책은 이러한 원인과 이를 치유할 방안이 없을까 하는 데서 출발했다. 주민투표를 실시하는 현장을 보면서 지방자치의 근본적인 제도인 주민투표제도가 정상적으로 운영되지 못하는데서 이 연구가 시작되었다고 말할 수 있다.
이 연구는 이러한 문제 인식에서 출발했기 때문에 이론과 실제를 중심으로 시작할 수밖에 없었다. 그러나 이러한 연구에는 여러 가지 장애 요인들이 많았다. 그 중에서도 축적된 연구물이 부족한 것이 가장 컸다. 있다고 해도 이전의 연구들은 종합적인 측면의 연구가 아니라 사례 소개나 아니면 외국의 이론을 단순히 소개하는 단편적인 연구에 치중했다. 주민투표제도에 대한 단독 저서가 하나도 없을 정도로 이론적인 토대가 약했다. 사례에 대한 연구도 마찬가지다. 주민투표제도 도입 이전에 실시되었던 사례 자체가 그 범위가 협소하고 체계적으로 이루어지지 않았기 때문에 사례연구 또한 미약하기 그지없었다. 따라서 이 연구는 연구 불모지인 지방자치제도에서 가장 중요한 주민투표제도에 대해 이와 같은 종합적인 연구를 시작한 데에서 그 의의를 찾을 수 있다고 생각한다.
이 연구는 이론적 연구와 실증적 연구를 동시에 진행했다. 이론적 연구는 주민투표에 관한 문헌과 논문을 중심으로 했다. 문헌연구에서는 국·내외 문헌과 논문을 통해서 주민투표와 민주주의의 관계, 주민투표의 발전 과정, 한국과 외국의 주민투표 사례, 주민투표 관리기관, 전자투표 등에 관한 이론을 살펴보았다.
외국의 문헌은 주민투표가 가장 활발하게 이루어지고 있는 미국과 유럽의 자료를 많이 참고했다. 외국의 문헌을 통해서 주민투표의 이론적 정당성은 물론, 주민투표의 관리, 전자주민투표의 운영 원칙 등에 대한 자료를 수집해 참고했다.
이 연구는 실증적 연구를 위해서 국회의 회의록 자료, 정부의 각종 회의자료 등을 참고해 주민투표제도 도입 과정을 살펴봄으로써 이 과정에서의 쟁점 사항 등을 정리했다. 1994년과 1996년도 주민투표법 제정을 위한 국회 내무위원회와 소위원회의 회의록도 참조했다. 이 자료에서 그 당시 각 정당의 입장, 공청회에 참석했던 학자들의 견해, 국회의원들의 의견 등을 알 수 있었다.
사례는 자료의 절대적 부족에도 불구하고 1990년부터 시작해 최근까지 이루어졌던 사례들을 논문과 신문 자료, 행정 자료 등을 통해 수집해 정리했다. 특히 신문 기사는 이 연구에서 매우 중요한 자료로 활용되었다. 자료의 생생함이 이 연구의 실증적 측면에서 많은 도움을 주었다. 신문 기사는 중앙지는 물론이거니와 주민투표가 실시된 지역의 지방 신문을 주민투표 실시 전후로 하여 거의 검색을 다 했다. 최근에 지역 신문이 우후죽순처럼 너무나 많이 생겨났기 때문에 이를 모두 검색하는 데 어려움이 많았으나 오히려 이러한 점이 연구에서는 자료를 다양하게 접할 수 있는 이점을 주었다. 이들 자료는 이 연구에서 가장 큰 도움을 주었다고 해도 과언이 아니다.
이 연구는 외국의 사례를 조사하기 위해 외국, 특히 미국의 사례를 해당 신문이나 연구소 등의 논문과 기사를 통해 인용했다. 미국의 신문 자료는 본인이 매일 이메일로 받고 있는 지방자치 전문지 Governing의 닷컴인 www.governing.com daily에 소개하는 기사들을 중심으로 검색했다.
또한 이 연구는 참여정부의 각종 회의문서를 통해 참여정부의 주민투표제도 도입 과정을 살필 수 있었다. 저자는 정부의 혁신과 지방분권의 추진기구인 대통령위원회 자문 정부혁신지방분권위원회 위원직을 수행하면서 주민투표법 제정에 직ㆍ간접으로 관여했다. 이 때문에 주민투표법 제정 과정에서 각종 회의 자료를 쉽게 접할 수 있었던 점도 이 연구를 수행하는 데 많은 도움이 되었다.
또한 이 연구는 실증적 연구를 강화하기 위해 주민투표가 실시되었던 지역을 집중적으로 연구했다. 우선 본 연구자는 주민투표가 실시되었던 7개 지역 전부를 현장조사했다. 현장조사는 2005년 12월에서 2006년도 4월까지 이루어졌다. 현장조사를 하면서 주민투표 실시 과정과 실시 과정에서의 문제점 등을 문서 자료와 공무원과 주민과의 면담을 통해서 파악했다. 이 과정은 주민투표제도가 가지고 있는 문제점들을 파악하는 데 큰 도움이 되었다.
그리고 이 연구 과정에서 대통령 자문 정부혁신지방분권위원회가 본 연구자에게 참여정부에서 실시 했던 ‘참여정부의 주민투표 실시 사례분석’ 연구를 의뢰했다. 이 연구는 참여정부에서 제도화된 분권정책 중 주민투표제도가 실제로 어떻게 활용되고 있는지를 살펴보기 위한 것이 목적이었다. 본 연구자는 이 연구를 위해 실시 지역 1,220여명의 주민들을 대상으로 설문조사를 통해 분석했고, 이 지역의 주민투표 담당 공무원들과 워크숍을 개최했다.
설문조사는 2006년 11월 20일에서 11월 30일까지 지역 주민을 대상으로 구조화된 설문지로 조사했다. 설문지는 총 1,300부를 배포했는데 유효 설문지는 1,220부였다. 조사된 설문지는 SPSS 프로그램으로 분석했다.
워크숍은 2006년 11월 4일 서울 소재 정부혁신지방분권위원회 대회의실에서 개최했다. 워크숍은 질의와 응답, 그리고 구조화된 질문지에 의한 토론을 통해 이번 실시된 주민투표 과정에서 나타난 실질적인 문제를 살펴보았다. 이 책에서 실증적 연구는 이 과정에서 얻은 자료를 많이 활용했다. 이 연구는 2006년 12월 말에 끝났으며, 연구 결과는 정부혁신지방분권위원회에서 ?참여정부의 주민투표 실시 사례분석?이라는 연구물로 2007년 7월에 출간했다.
2. 책의 구성과 내용
이 책은 총 4편 11장으로 구성되어 있다.
제1편은 서론 부분으로서 주민투표제도의 의의와 발달 과정을 기술했다.
제1장은 주민투표에 대한 일반적인 이론이 중심이다. 민주주의 발달 과정에서 주민투표의 의의, 주민투표의 개념과 유형을 중심으로 기술했다.
제2장은 우리 나라 주민투표제도의 발달 과정을 중심으로 기술했다. 이 장에서는 참여정부 이전에 이루어졌던 주민투표 사례를 조사해 기술했고, 이와 더불어 역대 정부의 주민투표제도 도입을 위한 과정, 참여정부에서의 주민투표제도 도입 과정과 쟁점 사항 등을 중심으로 기술했다.
그리고 제3장에서는 외국의 주민투표제도 발달 과정을 주민투표가 가장 활발하게 이루어지고 있는 미국, 스위스, 독일, 일본을 중심으로 살펴보았다.
제2편은 우리 나라의 주민투표제도에 관한 내용이다.
제4장은 주민투표 대상과 제한 대상에 대해서 살펴보았다. 그리고 이 장에서는 국가정책 중에 주민투표 대상이 되고 있는 사항과 쟁점에 대해서도 자세하게 기술했다.
제5장은 주민투표의 시작 부분으로서 주민투표의 청구와 발의 및 실제로 주민투표 현장에서 나타나는 유권자 범위, 외국인 유권자, 부재자 투표, 정보의 제공, 주민투표 경비 부담에 대해서 기술했다.
그리고 제6장에서는 주민투표의 운동 과정과 결과의 확정에서 시작해 벌칙에 이르기까지 전반적인 내용을 중심으로 기술했다.
이들의 내용은 서언, 내용, 쟁점 사항, 개선 방안의 형식으로 기술했다. 서언에서는 일반적인 의의를 기술했고, 내용 부분에서는 현재 우리 나라 주민투표제도의 내용을 중심으로 기술했다. 그리고 쟁점 사항은 법률적인 쟁점뿐만 아니라 정치적ㆍ행정적 측면에서의 쟁점 사항을 현장의 목소리를 중심으로 기술했다. 그리고 개선 방안은 필자가 생각하는 방향을 기술했다.
제3편은 사례연구 분야이다.
사례연구는 우리 나라에서 주민투표제도가 정식으로 도입되고 제도화된 2004년 7월 이후의 주민투표 사례 전체를 대상으로 했다. 제7장, 제8장, 제9장의 사례연구 대상은 각각 제주특별자치도, 청주ㆍ청원행정구역 통합, 방폐장 건설 등 세 곳이다. 이것은 횟수로 보면 세 번이지만 기초자치단체로 보면 열 군데이다. 제주특별자치도 주민투표 지역은 제주시ㆍ서귀포시ㆍ북제주군ㆍ남제주군 등 네 지역, 청주ㆍ청원 행정구역 통합은 청주시와 청원군 두 곳, 방폐장 건설은 군산ㆍ포항ㆍ경주ㆍ영덕군 등 네 곳이다. 이 지역에서 일어난 사례들을 행정문서와 신문 기사, 그리고 지역 주민들의 설문조사와 면담, 공무원 면담과 워크숍 등을 통해서 조사했다. 조사 내용은 추진 역사, 추진 과정과 주민투표운동, 주민투표에 영향을 미친 쟁점 사항, 특징, 그리고 평가와 제언 순으로 조사했다.
제4편은 주민투표관리에 관한 내용이다.
우리 나라의 주민투표 관리기관은 다른 나라와는 달리 중앙정부기관 중 하나인 중앙선거관리위원회이다. 제10장에서는 어떻게 중앙선거관리위원회가 주민투표 주 관리기관이 되었는지를 살펴보았고, 외국의 투표관리기관과도 비교해서 한국의 중앙선거관리위원회의 특징과 문제점을 살펴보고 개선 방안을 제언했다.
마지막 제11장은 전자투표에 관한 것이다. 앞으로 주민투표의 관리뿐만 아니라 주민투표의 시작에서 종결까지 가장 영향을 미칠 제도인 전자투표에 대해서 살펴보았다. 전자투표의 진행 과정을 외국의 예와 함께 알아보았으며, 전자투표로 인한 순기능과 역기능을 비교했다. 그리고 전자투표제도와 주민투표제도와의 연계 가능성과 그로 인한 상승 효과에 대해서도 살펴보았다.
상기 내용에는 각 장마다 설문조사 내용을 실었는데 이 내용과 제3편의 주민투표 사례는 정부혁신지방분권위원회에서 발간한 ?참여정부의 주민투표 사례 실시사례 분석?에서 소개한 내용을 일부 인용했다. 제3편에 게재한 제주도 주민투표 사례는 필자가 ??서울행정학회보??에 게재한 논문을 수정ㆍ보완했다. 이 책을 저술하는 과정에서 정부혁신지방분권위원회 용역이 있었기에 동시에 진행하다 보니 중복된 감이 있다. 그러나 이 책 내용의 심층면이나 범위 등에서 중심임은 재언을 요하지 않는다.
3. 감사의 글
이번 저서는 나에게는 남다른 의미가 있다. 개인적으로 2006년 여름은 참으로 이겨내기 어려운 날들이었다. 아마 내 생애 가장 어려웠던 날들이었을 것이다. 공모에 응모했던 제주국제자유도시개발센터 이사장에 선발되어 임명 대기 중에 뜻하지 않던 학교 사직 요구에 고민에 고민을 했던 그날의 기억이 아직도 생생하다. 취임 전이지만 미리 와 있던 수많은 화환과 축하 전보를 뒤로하기가 민망스러웠다. 대학을 사직하고 이사장에 취임하느냐, 아니면 학교에 그대로 남아 있느냐 하는 문제는 내가 참 수용하기 어려울 정도로 지역 여론화되었다. 연일 방송과 신문에 이러한 나의 기사가 나면서 급기야 나는 댓글의 폭탄까지도 맞아야 했다. 결국 나는 사표를 쓰지 않고 이렇게 대학에 남았다. 그러나 그 공허함은 이루 말할 수 없었다. 친한 친구의 눈조차 마주하기 어려웠다. 밖은 나에게 늘 어둠 같았다. 대범하려 애쓰지만 목소리가, 얼굴이 일그러져 있었던 독한 초가을이었다.
이 칠흑과 같은 어두운 터널을 뚫게 해 준 것이 이 책이다. 이 책이 아침부터 저녁까지 멍하니 앉아 있던 나에게 나의 본직이 무엇인지를 일깨워 주면서 책상머리에 눌러 있게 해 주었다. 그래서 나는 이 책을 누구에게 단 한 자도 맡기지 않고 컴퓨터 자판을 두드릴 수 있었다. 1987년에 ??계량행정학??을 단독으로 만들어 본 후 근 20년 만에 단독 저서를 내는 감회도 남달랐다. 그래서 나는 이 책만큼은 어느 책보다도 사랑할 수밖에 없다.
이러한 어려움과 그리고 감회 속에 이 책을 저술했기에 고마움을 드려야 할 사람이 너무도 많다. 학계에서는 인하대 이기우 교수에게 가장 큰 빚을 졌다. 이제는 형제와 같은 기분으로 만나고 토론하는 이 교수는 내가 이 책을 저술하는 내내 큰 자문을 해 주었다. 그리고 이 책을 모두 읽고 구성에 대한 자문까지 해 주었다. 거듭 감사드린다. 충북대 최영출 교수와 건국대 소순창 교수도 이 책을 저술하는 데 여러 차례 도움을 주었다. 늘 격려해 준 제주대학교 행정학과 학과장인 남진열 교수를 비롯한 학과 여러 교수들에게도 감사의 말을 전하고 싶다. 대통령자문위원회인 정부혁신지방분권위원회 김병준, 윤성식 역대 위원장과 김병섭 위원장을 비롯한 직원 여러분에게도 고맙다는 말을 전한다. 동 위원회의 위원으로 4년 동안 있으면서 이 분들의 도움으로 주민투표, 자치경찰 정책 등 수많은 분권정책에 접할 수 있었고, 이 책을 쓰게 된 동인도 제공받았다.
나는 내가 어렵고 흔들릴 때마다 늘 나의 편에 서서 생각하고 충고를 해 준 나의 영원한 친구들인 자연제주 이석창 사장, 정연건설 강호정 사장, 현성욱 치과원장에게 나의 모든 마음을 모아 감사를 드린다. 나로 인해 일시적이나마 혼란을 겪었던 JDC 직원 여러분에게도 미안한 마음을 전하며 그 빚은 앞으로 능력 있는 김경택 이사장과 JDC가 늘 발전만이 있기를 기원하는 마음으로 갚아 갈 것이다. 교정을 너무나 열심히 보아 준 임정현, 이은정 조교, 예비 작가인 김진철 군과 면담, 설문조사, 워크숍 등에서 적극적인 협조를 하여 준 행정자치부 관계자와 제주특별자치도, 청주시, 청원군, 군산시, 포항시, 경주시, 영덕군 관계 공무원들에게도 진심으로 고마운 인사를 전한다.
나는 이 책을 나에게는 언제나 큰 바위이신 부모님과 늘 견제와 격려를 함께 해 주는 사랑하는 아내 고영숙에게 드리고자 한다. 아빠의 사정을 먼저 헤아리는, 언제나 최선을 다하는 딸 혜미와 늘 명랑하고 책임감이 강한 아들 정우에게도 고마운 마음을 전한다.
2007년 7월
제주대학교 행정학과 연구실에서 차 례 PART_Ⅰ주민투표제도의 의의와 발달 과정
제1장 주민투표의 의의 17
1. 민주주의와 주민투표제도와의 관계/17
2. 주민투표제도의 개념과 유형/24
3. 주민투표제도의 기능/35
4. 투표의 결정 방법: 다수결의 원칙과 배반 현상/47
제2장 우리 나라 주민투표제도의 발달 과정 54
1. 주민투표제도 도입 이전의 주민투표 사례/54
2. 역대 정부의 주민투표제도 도입 추진 과정/69
3. 참여정부의 주민투표제도 도입 추진 과정/81
4. 주민투표제도의 도입 완료/89
5. 우리 나라 주민투표제도의 성격/97
제3장 외국의 주민투표 운영과 사례 107
1. 미 국/107
2. 일 본/117
3. 독 일/126
4. 스위스/135
5. 기타 국가/142
PART_Ⅱ주민투표제도의 내용
제4장 주민투표의 허용과 제한 대상 147
1. 주민투표의 허용 대상/147
2. 국가정책에 대한 주민투표 허용 대상/156
3. 주민투표의 제한 대상/166
제5장 주민투표의 시작: 청구ㆍ발의 및 투표 173
1. 주민투표의 청구/173
2. 주민투표의 발의/188
3. 정보의 제공/194
4. 주민투표의 현장/201
5. 주민투표 경비의 부담/217
제6장 주민투표의 운동과 종결 225
1. 주민투표 운동/225
2. 주민투표 결과의 확정/238
3. 주민투표 결과에 대한 소송/246
4. 벌 칙/251 | PART_Ⅲ우리 나라 주민투표 사례 연구
제7장 제주도 주민투표 사례: 제주특별자치도 탄생의 주역 259
1. 개 요/259
2. 주민투표의 추진 과정/262
3. 주민투표에 영향을 미친 쟁점 사항/273
4. 투표 결과의 분석/285
5. 평가와 과제/288
제8장 청주ㆍ청원 주민투표 사례: 도전에 도전, 또 실패 300
1. 개 요/ 300
2. 주민투표의 추진 과정/303
3. 주민투표에 영향을 미친 쟁점 사항/318
4. 투표 결과의 분석/322
5. 평가와 과제/327
제9장 방폐장 건설 주민투표 사례: 20년의 국가 고민 해결하다 337
1. 개 요/337
2. 주민투표의 추진 과정/340
3. 주민투표에 영향을 미친 쟁점 사항/357
4. 투표 결과의 분석/360
5. 평가와 과제/367
PART_Ⅳ주민투표의 관리
제10장 주민투표 관리기관: 중앙선거관리위원회 377
1. 주민투표 관리기관의 변천사/377
2. 우리 나라와 외국의 투표관리기관 비교/380
3. 주민투표 관리기관에 대한 쟁점 사항/393
4. 결언: 평가와 제언/396
제11장 전자주민투표 401
1. 전자투표의 의의와 유형/401
2. 전자투표의 기대 효과/410
3. 우리 나라 전자투표 추진 과정과 추진조직/421
4. 각국의 전자투표 현황/431
5. 전자투표의 주민투표에 적용/441
부록 : 주민투표법 446 |
저자약력 양영철
■ 학 력
제주대학교 행정학과 졸업(행정학사)
서울대학교 행정대학원 졸업(행정학 석사)
건국대학교 대학원 졸업(행정학 박사)
■ 경 력
한국지방정부학회 부회장
한국행정학회 부회장
서울행정학회 회장
중앙인사위원회 자체평가위원
대통령자문 정부혁신지방분권위원회 본위원 및 자치경찰특별위원회 위원장(현)
제주대학교 행정학과 교수(현)
제주특별자치도 자문위원회 위원(현)
■ 저서 및 논문
계량행정학
제주도의 회사(공저)
새행정학(공저)
지방정부개혁(공저)
논문 “내생적 개발에 관한 연구” 등 다수 연락: yongchul@cheju.ac.kr
064-757-2937(연구실) |
