| 머리말 지방자치의 부활 15년을 맞는 해 2006년 5월 2일 <주민소환에 관한 법률>이 국회를 통과하였다. 그 경과를 보면, 주민소환은 진작 그 동안 전국적으로 관심을 끄는 쟁점이 되어 있었다. 2000년 어느 지역에서는 시장이 러브호텔 난립허가로 소환운동을 겪었다. 또 2003년 광주와 전남에서는 시민단체와 지방의원들이 마음을 맞추어 조례의 제정 및 개폐라는 주민발의제도를 통하여 <주민소환에 관한 조례안>을 두 지방의회에서 만장일치로 통과시켰고, 예상했던 대로 집행기관이 거부권을 행사하면서 대법원 제소와 패소판결까지 공방을 거듭하는 동안 주민소환제는 전국적 쟁점이 되었다. 마침내 전국적인 시민연대가 형성되어 국회의원들도 함께 하는 일종의 학습조직 및 정책공동체도 형성되었다. 이 정책공동체를 통하여 법률안이 기초되었고, 함께하던 국회의원들에 의하여 발의되었고, 우여곡절 끝에 드디어 통과된 것이다.
필자가 이 책을 쓰게 된 동기는 다음과 같다. 지방자치, 그 가운데서도 특히 주민소환을 공부하고 이에 관한 지식의 일부를 제공하는 역할을 담당하면서 공익을 위하여 헌신적으로 일하는 인사들을 짧게나마 만날 수 있었다. 주민소환제를 위한 그들의 역동적인 활동에 나 자신도 고무되는 느낌을 가졌다. 그래서 주민소환 지식을 넓히는 기회라면 원근을 따지지 않고 참여하며 글을 쓰라면 열심히 썼고, 말을 해야 하면 또 그렇게 하였다. 필자는 주민소환에 관한 법률이 통과되기 앞뒤로 서울 KBS의 국민소환제와 주민소환제 관련 열린 토론 두 차례, 진주문화방송, 창원 KBS, 대전 KBS, 광주 평화방송, 국군방송 등에 참여하는 동안, 소환제 지식의 초기 도입과 전파자로서, “잘 쓰면 매우 유익하고 못 쓰면 폐해를 남기는”, 그래서 “양날의 칼” 같은 주민소환제를 독자들이 접하여 쉽게 읽으며 이해를 쌓을 수 있도록 해드려야겠다는 생각이 들었고, 서둘러 집필을 시작하였다.
이 책의 제1장 서론에서는 자치단체장과 지방의원들의 일탈의 문제가 왜 발생하는가? 그 원인은 무엇인가? 어떤 해결방법이 있는가? 등 일련의 문제들을 제기하며, 그 연구의 방법 등을 생각하는 내용을 다룬다. 이른바 연구문제의 설정과 연구방법을 제시한다. 제2장에서는 결코 완성품이 아닌 대표민주제의 한계를 들추어 대표제로 인한 지방정부의 문제를 해결하기 위한 대안으로서 직접민주제를 논의하는 근거를 삼으려고 하였다. 이 부분에서는 추상적 개념인 국민주권과 같은 용어가 사용되기도 하였는데 일반 독자의 경우 어렵게 생각된다면 그 부분은 건너뛰고, 문제투성이의 19세기 미국의 지방자치를 재미있게 읽으면 될 것이다. 그리고 제3장은 직접참정 또는 직접민주제를 실제를 중심으로 기술하며 소개하고 있으므로 외국의 직접참정제도를 이해하는 데 도움이 될 것이다. 제4장은 미국과 일본의 주민소환제를 소개하며 그것을 둘러싼 찬성론과 반대론을 안내하는 부분이다. 제5장에서 제1절은 정책과정에 관한 이론적 고찰을 통하여 주민소환법 제정과정을 분석하는 데 사용할 모형을 논구하여 설정하는 부분이고, 제2절은 앞의 정책과정 모형에 따라 주민소환이 어떤 계기로 쟁점이 되었고, 또 운동역량이 어떻게 결집되었으며, 이 과정에 주민소환에 관한 지식은 어떻게 도입·전파되어서 어떤 역할을 하였는지, 시민운동과 지식이 결합되어 어떻게 학습공간과 정책공동체를 형성하였는지, 마침내 어떻게 법률제정으로 이어졌는지를 따라가며 기술(記述)하고, 모형과 관련시켜 논의하고 안내한다. 그러므로 일반 독자라면 제1절 이론적 고찰은 건너뛰고 제2절을 읽어도 될 것이다. 제3절은 이론모형을 적용한 결과를 논의하여 정리한다. 제6장은 주민소환법의 각 조항의 내용을 소개한 다음, 이 분야를 공부하는 사람으로서 그러한 조항의 취지와 적용에 따를 수 있는 논점을 담았다. 끝으로 제7장은 양날의 칼, 주민소환제 운용의 주체로서 주민이 갖추어야 할 성숙한 시민상을 모색하여 제시하는 부분으로 삼았다. 그러면서 필자는 이 책을 집필하는 동안 전문 학자들보다는 지방공직자를 포함하여 일반 독자들을 더 염두에 두고, 쉽게 쓰려고 노력하였다.
앞에서 주제넘게 <소환제 지식을 도입하고 전파한 자로서 책임을 자임하여> 이 책을 쓴다고 하였지만, 책의 원고를 마치고 보니 필자의 부족한 역량이 여실하다. 이처럼 부족한 점은 필자의 공부가 부족한 탓으로 독자들의 꾸
지람을 달게 받으려고 한다. 그러면서 더 공부해야 하겠다는 각오를 다지고 분발하는 계기로 삼으려고 한다. 그러면서도 한 가지 위안으로 삼는 것은 필자가 『지방자치론(1993)』 등 교과서만 쓰다가 비로소 한 분야를 붙들고 공부하여, 거칠게나마 전공서로서 첫 열매를 내놓았다는 점이다. 그래서 이 책에 유달리 애착이 생긴다.
필자는 지금까지 공부하는 길을 오면서 신세진 분들이 많다. 아버님 전사 후 서른에 혼자되어 우리 다섯 남매를 위하여 온 몸을 던지신 어머니 서육님(徐六任) 여사가 아니었던들 나의 오늘은 없었을 것이다. 어머니 영전(靈前)에 옷깃을 여민다. 그리고 무남독녀를 고이 길러 가난한 청년에게 짝 지워 주신 후 노심초사하시는 빙모님 강명숙(姜明淑) 여사님께 고개 숙여 송구한 마음과 감사한 마음을 올리고 싶다. 가난 티가 졸졸 흐르는 사람을 만나 아내로, 며느리로, 어머니로, 교사로 무거운 다중역할에 고생한 아내 조정심(曺正心) 선생, 그리고 큰똘이 연주(姸珠)와 사위 장재원(章宰源) 군, 든든이 국진(國珍)이, 몬똘이 민주(?珠)에게 부실한 남편과 아빠로서 이번 기회에 사랑을 전하고 싶다. 지역활동을 통하여 소중한 인연을 맺은 경남지역사회연구원 이사님들, 또 진주포럼회원님들께도 감사드린다.
감사할 분들은 또 있다. 뉴욕주립대학교(올바니) 행정대학원에서 객원교수로 머무는 동안 학자로서 참모습을 몸소 보여주어서 나의 사표(師表)가 되셨으며, 지금도 필요한 자료와 연구물들을 챙겨서 보내어 주시는 Joseph F. Zimmerman 교수에게 특별히 감사를 드리고 싶다. 또 객원교수의 기회를 청할 때마다 마련해 준 Mr. Smile, Frank J. Thompson 학장에게도 감사드린다. 이 책의 정책모형 부분을 읽고 유익한 조언을 준 이성진 박사, 그리고 박사과정의 오재동 선생, 김영곤 선생, 문영동 선생, 조경련 선생, 박정권 선생에게 고마운 마음을 전하고 싶다. 끝으로 이 책의 출판을 흔쾌히 맡아 준 도서출판 대영문화사 임춘환 사장님께 감사드린다.
2006년 7월
저자 씀 차 례 Chapter 01문제의 인식과 연구의 출발 13
제1절 선출직 공직자 일탈의 문제점 15
제2절 연구의 범위와 방법 21
제3절 책의 구성 23
Chapter 02대표민주제는 완성품인가 25
제1절 대표민주제의 논리 27
I. 국민주권론과 대표민주제 28
1. 국민주권론/28 2. 대표제론의 변화/29
II. 대표민주제의 한계 31
1. 민주주의의 개념과 지표/31
2. 대표민주주의의 개념/32 3. 대표제의 한계/34
제2절 미국 지방자치와 대표제의 문제 42
I. 비판적 논의 42
II. 미국 지방자치제의 문제 43
1. 미국의 엽관제도/44 2. 정당보스 지배체제의 폐해/45차 례1C
Chapter 03보완제로서 직접민주제 51
제1절 직접참정제의 개념적 이해 53
I. 직접민주제의 개념 53
II. 직접민주제의 기원 53
III. 직접민주제의 원리 54
제2절 직접민주제의 유형 55
I. 뉴잉글랜드 주민총회 56
1. 첫 이주민/56
2. 뉴잉글랜드 타운의 기원과 특성/57
3. 주민총회의 실제/61
II. 주민발의 64
1. 주민발의의 개념/64 2. 주민발의의 기원/66
3. 미국 주민발의의 현황/67
4. 미국 주민발의의 표준모형/68
5. 주민발의의 찬반론/70
III. 주민소환 73
1. 주민소환의 개념/73 2. 소환제의 기원/75
3. 주민소환제의 채택과 현황/75
4. 주민소환의 찬반론/77
IV. 주민투표 80
1. 주민투표의 개념/80 2. 주민투표의 기원/81
3. 주민투표의 유형/81
제3절 한국의 직접민주제 83
I. 주민투표제 83
1. 도입배경/83 2. 주민투표법의 원칙과 내용/84
II. 주민발의제도 87
1. 주민발의의 개념과 유형/87
2. 조례 제정 및 개폐청구/88한국의 주민소환제2C
3. 주민감사제/90 4. 주민소송제/92
III. 주민소환제 96
Chapter 04외국의 주민소환제 97
제1절 미국의 주민소환제 99
I. 주 정부의 소환제 99
1. 법적 근거와 해석/99
2. 정치적 절차냐, 사법적 절차냐/101
3. 소환청구의 요건/105
4. 소환투표/111
5. 캠페인과 비용/113
6. 의결기관의 정족수 문제/114
II. 미국 지방정부의 소환제 116
1. 초기의 소환제/116 2. 최근의 소환제/122
III. 미국 주민소환제 모형 142
1. 소환의 적용제한/143 2. 소환의 적용절차/144
3. 소환청구/146 4. 소환투표/150
5. 소환투표 결과처리/152
제2절 일본의 주민소환제 153
I. 해직의 법적 근거 153
1. 헌법조항/153 2. 지방자치법 조항/153
II. 지방공직자의 해직청구절차 156
Chapter 05정책으로서 주민소환법 제정의 이해 163
제1절 정책과정에 관한 논의 165
I. 정책과 환경 165
1. 정책의 개념/165 2. 정책환경/168차 례3
II. 코브 등의 의제설정 연구 169
1. 의제설정의 의의/169 2. 쟁점의 생성/171
3. 쟁점의 발의·요구·확산·진입/175
4. 의제설정의 모형/176
III. 존즈와 웨이스트의 정책과정 178
1. 사회제와 공중의제/179 2. 쟁점/180
3. 정책형성/180 4. 공식의제/180
5. 정책결정/181 6. 정책집행/181
7. 정책영향/181 8. 정책평가/182
IV. 정정길 등의 정책과정 182
1. 의제설정/183 2. 정책결정/184
3. 정책집행/184 4. 정책평가/185
V. 정책과정 모형의 정리 186
1. 정책의제설정/186 2. 정책결정/193
3. 정책집행/194 4. 정책평가/195 | 제2절 정책으로서 주민소환법 제정의 과정 197
I. 개략적 경과 197
II. 선출직 지방공직자 위법·부당행위의 문제점 199
1. 문제의 기술/199 2. 문제의 논의/200
III. 주민소환 쟁점의 발의 204
1. 쟁점발의의 계기/204 2. 소환운동의 주도자/206
3. 소환운동 방해자/207
IV. 요구의 표명 208
V. 쟁점의 확산 208
VI. 공중의제 211
1. 주민소환 지식의 도입/211
2. 주민소환제의 적용성 모색/217
3. 새로운 계기/233
4. 공중의제/245
VII. 정책형성 247한국의 주민소환제4C
VIII. 공식의제 진입 249
1. 행정자치위 전문위원 검토보고/250
2. 행정자치위원회의 법률안 공청회/251
3. 법사위원회 대안 제안/253
IX. 정책결정 254
제3절 정책과정 모형의 적용성 논의 254
I. 고양지역 주민소환 의제설정 255
1. 쟁점발생/255 2. 요구표명/256
3. 쟁점 확산과 공중의제단계/257
4. 공식의제 진입 실패/258
Ⅱ. 광주지역 주민소환 정책과정 259
1. 광주지역 의제설정단계/259
2. 정책결정 시도/264
3. 정책결정의 실패/267
Ⅲ. 주민소환법 제3의 계기 268
1. 계기/268 2. 주도자/268
3. 반대자/269
Ⅳ. 요구의 표명 269
Ⅴ. 쟁점의 확산과 공중의제 269
1. 주도자/270 2. 반대자/270
Ⅵ. 정책형성 270
1. 주도자/271 2. 반대자/271
Ⅶ. 정책결정 271
1. 개요/271
Ⅷ. 이론모형의 적용과 관련된 검토 272
1. 정책과정모형에 관련된 논의/272
2. 이 연구에서 새롭게 인식된 점들/273차 례5
Chapter 06한국 주민소환법의 이해 277
제1절 총 칙 280
제2절 주민소환투표의 청구 등 290
제3절 주민소환투표의 실시 등 301
제4절 주민소환투표의 효력 및 소송 등 310
제5절 주민투표법의 준용 등 318
제6절 벌 칙 319
제7절 보 칙 324
Chapter 07주민소환제의 성공조건: 성숙한 민주시민 327
제1절 주민소환제의 장단점 330
I. 주민소환제의 장점 330
II. 주민소환제의 단점 331
III. 주민소환제: 양날의 칼 332
제2절 성숙한 시민론 333
I. 민주적 시민상 333
1. 시민의 개념/333 2. 민주적 시민상/337
II. 성숙한 시민: 주민소환제의 성공조건 340
1. 공익지향 시민/340 2. 합리적 정향의 시민/341
3. 자기절제의 시민/342 4. 이성적·자율적 시민/342
5. 관용적 태도의 시민/343
6. 높은 식견과 지역사랑의 시민/344 |
저자약력 김영기
●경상대학교 졸
●부산대학교 대학원 졸(석·박사)
●현 경상대학교 행정학과 교수
●현 한국지방자치학회 이사
●현 부산경남지방자치학회장
●현 사단법인 경남지역사회연구원 이사장 겸 원장
●현 진주포럼 상임대표
●행정고등고시, 지방고시 시험위원 역임
●5급 특별승진시험 위원 역임
●국가직 및 지방직 7급 시험위원 역임
●경상대학교 사회대학장 겸 행정대학원장 역임
●부산·경남·울산·제주행정학회장 역임
[저서]
●지방자치론(대영문화사, 1993)
●지방자치행정론(대영문화사, 1997)
●지방자치제의 이해(대영문화사, 1999)
●행정학개론(공저, 박영사, 1993)
[역서]
●신행정론(공역, 박영사, 1983)
●정책집행론(공역, 법문사, 1985)
●미국의 주민소환제도(대영문화사, 2002)
[연구경력]
●뉴욕주립대학교 객원교수(1993. 2.～1994. 8.), 미국 지방정부형태 연구
●뉴욕주립대학교 객원교수(2001. 2.～2002. 2.) 뉴잉글랜드 주민총회 및 직접참정
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