| 머리말 관찰할 지방자치 현상도 없는 가운데 극히 한정된 국내 문헌을 읽어서 공부하고 가르칠 때 나는 참 답답하였다. 외국 문헌을 떠듬떠듬 읽어서 가르칠 때도 답답하기는 마찬가지였다. 그러다가 1991년 지방자치가 제도로 부활되자, 국내 학자들은 지방자치 한 주제의 외국 문헌들을 읽고, 글을 써서 풀어내고는 또 다른 주제를 찾아가는 모습에서 썰물 같은 물결을 느꼈다. 그러다 보니 외국의 제도나 이론을 찬찬하게 소개하기가 어려웠고, 천착하는 연구도 드물었다. 우리 지방자치에 주민발의, 주민투표, 주민소환 등 직접민주제는 밀물처럼 다가온 연구 주제이다. 이 분야도 역시 제대로 된 외국 제도나 이론의 소개가 이루어지지 못하였다. 그래서 필자는 직접민주제에 남다르게 관심을 집중시켜 보자고 맘을 먹었고, 그 결과 2002년 번역서 미국의 주민소환제, 그리고 2006년 한국의 주민소환제에 이어서 이 책 주민발의제도론: 미국의 주와 지방정부를 중심으로를 출간하게 되었다. 앞으로도 직접민주제 분야를 맴돌며 연구를 계속할 생각이다. 그런데, 이 책의 출간을 위하여 문헌들을 읽던 중 우리나라에서 학자와 실무가들이 주민발의와 주민투표를 혼동하고 있는 안타까운 사실을 발견하였다. 우리 지방자치의 역사가 짧아서 생기는 오류라고 생각되지만, 학자들의 연구가 거듭거듭 이루어져서 시행착오를 줄이고, 또 직접민주제와 관련된 지방자치 현상에 관한 올바른 지식, 새로운 지식을 창출해서 이를 바탕으로 우리의 제도를 개선하고, 나아가 제도의 효과성을 높이는 선순환이 이루어지기를 기대한다. 이 책의 집필을 시작할 때 필자는 미국으로 한정하여 몇 개의 주에서 실시되고 있는 주민발의를 집중해서 정확하게 소개해 보자고 생각하였다. 그러나 집필을 끝낸 지금은 미진해서 부끄러운 부분이 많다. 내 능력은 감안하지 않고 의욕만 높게 가졌기 때문이라는 자책감도 든다. 다만, 한편으로는 내가 이 분야 공부를 할 때 접하고 싶었던 내용인지라 국내에 처음으로 정리하여 이 책을 내놓으므로, 뒤이어 공부하는 이들은 내가 공부할 때보다 한 걸음 더 나아간 곳에서 더 멀리 이 분야 연구를 이끌어 주기를 기대한다. 그간 공부하는 삶을 돌아보면, 특별히 고마운 분들이 있다. 1993년 객원교수로 가서 처음 뵌 후 지금까지 항상 연구에 전념하는 분으로서 나의 멘토가 되어 준 뉴욕주립대학교(올버니)의 짐머만(Joseph F. Zimmerman) 교수님과 부인 페기(Peggy) 여사, 뜻만 전하면 객원교수의 기회를 주셨던 록펠러대학(Rockefeller College)의 톰슨(Frank J. Thompson) 전 학장님과 비서 피나 스미스(Pina Smith), 그리고 현재의 스트로스만(Jeffrey D. Straussman) 학장님과 항상 친절한 비서 돈 귀난(Dawn W. Guinan)에게 심심한 감사를 드린다. 부족한 이 사람의 반려로 지금까지 인내와 사랑으로 함께해 준 아내 조정심(曺正心) 여사, 항상 동글동글한 성품의 큰똘이 연주, 사위 장재원 군, 항상 사려 깊고 배려가 큰 든든이 국진이와 예쁜 며느리 희연이, 그리고 시간이 쪼들리던 나에게 오리건 주와 캘리포니아 주의 헌법과 법률 초역을 도와 준 몬똘이 민주, 온 가족의 사랑에 고마움을 전한다. 한창 재롱이 넘치는 외손자 용준이와 용빈이, 사랑한다. 대학에서 필자와 공부하는 인연을 맺은 김영곤, 조경련, 문영동 박사, 그리고 박사과정 윤용근 경남도 의원, 이종식 선생, 최승제 선생에게 고마움을 전한다. 또 함께 지역활동하는 경남지역사회연구원 이사님들과 정봉화, 허태화 고문님을 비롯한 임원 여러분께도 진주포럼에 함께해서 항상 행복하다는 말씀을 드리고 싶다. 끝으로 이 책의 출간을 선뜻 허락해 준 도서출판 대영문화사 임춘환 사장님께 감사드린다. 2011년 1월 저자 수중(守中) 김영기 씀 차 례 제1장 서 론 9 제1절 민주주의는 미완성품 9 제2절 대표민주제, 사이비 대표제 12 제3절 직접민주제, 그리고 주민발의제 14 제4절 이 책의 구성 18 제2장 주민발의의 이해 21 제1절 주민발의란 무엇인가 21 1. 주민발의제의 개념/21 2. 주민발의의 본질/23 3. 주민발의에 대한 평가: 장?단점/24 제2절 주민발의?주민투표?주민소환의 비교 30 1. 주민투표와 주민소환의 개념/30 2. 주민발의?주민투표?주민소환의 비교/31 제3장 직접민주주의: 대표민주제의 보완제 36 제1절 제도로서 민주주의의 이해 37 1. 제도의 개념과 기능/37 2. 민주주의의 이해/38 3. 대표민주제와 직접민주제의 혼합/46 제4장 주별 주민발의의 채택 과정 48 제1절 사우스 다코타의 주민발의제 48 1. 사회문제와 피해집단의 대응/49 2. 개혁운동의 주도자/50 3. 헌법개정운동의 경과/52 제2절 오리건의 주민발의제 54 1. 보스 지배와 대표제 정부의 타락상/55 2. 농민과 노동자의 고충과 결집/56 3. 개혁운동의 주도자/57 제3절 캘리포니아의 주민발의제 58 1. 사회집단의 불만과 연대 형성/59 2. 개혁운동의 주도자/60 3. 주민발의제의 채택 경과/61 제4절 콜로라도의 주민발의제 65 1. 사회경제적 문제/66 2. 개혁운동의 주도자/67 3. 헌법개정운동의 경과/68 제5절 노스 다코타의 주민발의제 72 1. 피해집단의 대응/73 2. 개혁운동의 주도자/74 3. 개헌운동의 경과/76 제6절 애리조나의 주민발의제 81 1. 사회문제와 피해집단의 대응/82 2. 개혁운동의 주도자/83 3. 개헌운동의 경과/84 제7절 워싱턴의 주민발의제 86 1. 사회문제와 피해집단의 대응/86 2. 개혁운동의 주도자/87 3. 개헌운동의 경과/88 제5장 주민발의 채택 과정의 고찰 91 제1절 주민발의 채택의 배경: 대표민주제의 문제 91 1. 헌법 제정과 대표민주제/91 2. 대표제의 그늘: 엽관제와 보스 지배/95 제2절 직접민주제의 제도화 103 1. 피해집단의 결집/104 2. 개혁운동의 주도자: 양심적 지식인들/107 3. 주민발의제의 채택과 전개/110 4. 주민발의의 범위와 유형/110 5. 주민발의제의 내용:/114 제6장 헌법과 법률 114 제1절 사우스 다코타의 헌법과 법률 114 1. 헌법 제3장의 내용/114 2. 법률의 내용/115 3. 주민발의의 활용/123 제2절 캘리포니아 주의 주민발의 관련 헌법 125 제3절 애리조나 주의 주민발의 관련 헌법 129 제4절 오리건 주의 헌법과 법률 134 1. 오리건 헌법 제4장 입법권/134 2. 법률의 내용/136 제5절 주민발의 절차의 비교: 6개 주를 중심으로 164 1. 주민발의의 절차/164 2. 주민발의 절차의 비교: 6개 주를 대상으로/166 제7장 주민발의 추진 절차와 활용 176 제1절 주민발의의 기본 절차: 오리건과 캘리포니아 사례 176 1. 오리건 주의 사례/176 2. 캘리포니아 주의 사례/178 제2절 지방정부의 주민발의 절차: 오리건 주 카운티 180 1. 주민발의 청구의 접수/180 2. 헌법상의 절차 요건/183 3. 투표 발의안의 제목/184 4. 주민발의 청구안의 표지와 서명 용지/187 5. 주민발의안 청구를 위한 서명활동/188 6. 주민발의 청구의 접수/189 7. 서명 자료의 검증/190 8. 주민투표의 회부/191 9. 주민발의안의 철회/192 제3절 주민발의 활용의 영역과 활용도 192 1. 영역별 주민발의 활용/192 2. 주민발의 활용의 전체적 경향/198 제8장 주민발의의 한.미 간 비교와 제도적 시사점 203 제1절 주민발의의 핵심적 절차 및 핵심 요소 비교 203 1. 주민발의의 핵심적 절차/204 2. 주민발의의 핵심 요소/207 제2절 우리나라 제도에 대한 시사점 213 1. 우리나라 주민발의제의 문제점/213 2. 주민발의제도의 개선 방안/215 부록: 핵심 용어의 정리/219 참고 문헌/224 찾아보기/231 저자약력 김영기(金渶璂) 경상대학교 학사 부산대학교 행정학 석?박사 현 경상대학교 교수 현 행정안전부 인사정책 자문위원 현 사단법인 경남지역사회연구원 이사장 겸 원장 현 진주포럼 상임대표 뉴욕주립대(올버니) 객원교수(1993. 2. 16~1994. 8. 31), 지방정부 형태 연구 뉴욕주립대(올버니) 객원교수(2001. 2. 10~2002. 2. 28), Town Meeting 연구 뉴욕주립대(올버니) 객원교수(2009. 3. 10~2009. 9. 11), 직접민주주의 연구 뉴욕주립대(올버니) 객원교수(2011. 2. 27~2012. 2. 28), 직접민주주의 연구 <저서> 지방자치론(대영문화사, 1993) 행정학개론(공저, 박영사, 1993) 지방자치행정론(대영문화사, 1997) 지방자치제의 이해(대영문화사, 1999) 한국의 지역사회 인구변동(공저, 한울아카데미) 한국의 주민소환제(한국지방자치학회 학술상 수상, 2006) 진주의 이해: 문화행정의 기초(공저, 금정, 2006) 자치구역개편론: 경남을 중심으로(공저, 금정, 2006) 정부인사혁신론(대영문화사, 2008) 지방정부의 정책평가: 제도와 사례연구(공저, 브레인, 2010) <역서> 신행정론(공역, 박영사, 1983) 정책집행론(공역, 법문사, 1985) 미국의 주민소환제도(대영문화사, 2002) <경력> 행정고등고시, 지방고시 시험위원 역임 5급 특별승진시험 위원 역임 국가직 및 지방직 7급 시험위원 역임 경상대학교 사회대학장 겸 행정대학원장 역임 부산,경남,울산,제주 행정학회장 역임 부산,경남 지방자치학회장 역임 진주신문 창간준비위원장 및 대표 역임 경남일보, 경남도민일보 논설위원 역임 중앙일보 지역위원 역임 |