| 머리말 지방자치제도를 부활한 이후 아직 20년이 채 되지 않았다. 짧은 기간이었지만 지방자치단체들은 주민의 복리를 가까이서 챙기고 국가를 아래로부터 안정시키고 변화시켜 가는 사례들을 축적해 가고 있다. 당장 체감할 수 있는 변화의 하나로 공무원들이 주민들에게 이전과는 비교가 되지 않을 정도로 친절해졌고, 생활 주변 환경이 상당히 정비되고 있다.
한 지방정부에서 시작된 조그만 변화가 전국적으로 확산되는 사례도 일어나고 있다. 예컨대, 수원시에서 시작된 화장실 개선사업이 전국적으로 확대되면서 화장실 문화를 바꾸어 놓았고 다른 나라에까지 영향을 미치는 모범 사례로 꼽히고 있다. 또한 중앙정부의 반대에도 불구하고 한 지방의회에서 정보공개조례를 제정해서 전국적으로 확산되고, 나아가 국가에서도 정보공개에 관한 법률을 제정하도록 하는 등 아래에서 위로 국가를 변화시키는 사례들이 나타나고 있다.
오늘날 지방자치를 이해하려면 단순히 지역적인 문제를 국가로부터 자유롭게 수행한다는 차원을 넘어 국가 전체의 역할 분담의 문제로 이해해야 한다. 모든 국가적·사회적·개인적인 크고 작은 과제를 국가와 지방정부, 개인 간에 어떻게 역할 배분을 하는 것이 효율적이고 민주적이며 정의로운 것인지를 묻는 문제로 파악해야 한다.
이러한 지방자치에 대한 이해는 무엇보다도 지방자치 관련법을 통해서 구체화되고 현실화된다. 그동안 한국의 지방자치가 다른 어느 나라보다도 빨리 정착할 수 있었던 것은 지방자치법제의 정비와 무관하지 않다. 지방자치법제가 지방자치의 발전에 걸림돌이 되는 경우에는 학계와 사회단체, 지방정치인들이 강력하게 개선을 요구하고 입법자들이 이를 수용해 지방자치법제를 개선해 왔다. 그럼에도 불구하고 현재의 지방자치법제는 시대적인 요구 수준을 충분히 반영하지 못하고 있다. 이에 지방자치법학은 단순히 현행의 법규를 해석하고 적용하는 차원을 넘어 시대적인 요구를 반영하는 제도가 무엇인지를 이정표로 두고 입법정책적인 검토와 현실 규정의 해석을 병행할 수밖에 없다. 이 책의 기본적인 관점은 법학적 상상력을 충분히 발휘해 이상과 현실의 거리를 가능한 좁히는 해석을 하되, 해석으로 메울 수 없는 제도의 벽은 입법정책적인 제안으로 보완하는 데 두고 있다.
2007학년도 연세대학교 법과대학에서 지방자치법이 개설되어 강좌가 열리게 되면서 미루어 왔던 작업을 서둘게 되었다. 그동안 학술지와 전문잡지에 적지 않은 글들을 발표해 왔으나 이를 하나의 체계적인 글로 묶어내는 것은 쉽지 않은 작업이었다. 지방자치법학을 중심으로 학문적인 세계를 개척하고 있는 필자로서는 의무처럼 항상 부담이 되어 왔다. 마침 필자와 오랫동안 시민자치정책센터를 통해서 풀뿌리 자치운동을 전개하며 많은 논의를 해 왔던 하승수 변호사가 제주대학교 법학부의 교수로 임용되면서 공동작업을 할 수 있는 시간을 가질 수 있게 되었다. 하 교수는 시민사회의 활동가로서 지방자치와 관련된 실천적인 활동을 통해 지역활동가들에게 선도적인 역할을 해 왔을 뿐만 아니라 학문적인 열정과 노력이 남다르다. 그의 학문적·사회적인 역할과 활동에 많은 기대를 모으고 있다.
이 책을 집필하면서 가능하면 이해하기 쉬우면서도 새로운 관점에서 지방자치법을 접근하려고 노력했다. 우선 학부의 학생이나 실무가 수준에서 이해하기 쉬우면서도 전문적인 연구자에게 시사점과 연구 동기를 부여할 수 있도록 했다. 경우에 따라서는 두세 걸음 앞선 주장도 있고, 아직 세련되지 못한 표현도 더러는 눈에 띈다. 같은 분야에서 연구하는 동료 학자들의 애정 어린 비판과 조언, 학생들이나 실무가들과의 토론 등을 통해 이 책의 부족한 부분은 꾸준히 보완해 가기로 한다.
주변에 적지 않은 동료와 선배, 후배 학자들이 조언과 충고를 해 주어 필자의 좁은 시야를 넓혀 주고 부족한 생각을 이끌어 주어 항상 감사하게 생각한다. 특히 지방자치법 강좌를 개설해 이 책을 집필하도록 직접적인 동기를 부여해 주신 한견우 교수님과 지방자치법학에 선구적인 개척을 하시고 필자에게 학문적으로 많은 자극을 주시는 홍정선 교수님에게 깊은 감사를 드린다. 정부혁신지방분권위원회와 지방이양추진위원회에서 지방분권을 위해 함께 노력해 왔던 동료 위원님들과 관계자 분들에게도 이 자리를 빌어 깊은 감사를 드린다. 특히 지방분권 문제에 대해서 필자와 입장을 같이해 왔던 양영철 교수님, 오재일 교수님, 강형기 교수님에게 감사를 드리지 않을 수 없다. 필자의 학문적인 산실을 제공해 주는 지방정책연구소, 지방자치학회, 지방자치법학회, 공법학회의 동료 회원님들에게도 깊은 감사를 드린다.
또한 어려운 출판 사정에도 불구하고 이 책의 발간을 흔쾌히 허락해 주시고 지원해 주신 대영문화사 임춘환 사장님과 무더위에도 세세한 부분까지 신경을 써 준 관계자 모두에게 깊은 감사를 드린다.
2007년 8월
저자 이기우, 하승수 차 례 제1장 지방자치의 일반이론 15
제1절 지방자치의 의의 15
제2절 지방자치의 개념 요소 16
1. 지방자치의 개념에 관한 독일의 이론/16
2. 지방자치의 개념에 관한 국내의 학설/19
3. 종래의 학설들에 대한 비판적 검토/20
제3절 지방자치권의 근거(유래) 22
제4절 지방자치와 민주주의, 지방분권화 22
1. 지방자치와 민주주의/22
2. 지방자치와 지방분권화/24
제5절 지방자치행정과 지방정치 24
제2장 지방자치법의 체계와 연혁 27
제1절 지방자치법의 의의 27
제2절 지방자치법의 법체계 28
제3절 지방자치제도의 역사적인 발전 31
1. 독일/31
2. 한국/34
제3장 지방자치에 대한 헌법상 보장 46
제1절 지방자치에 대한 헌법상 보장의 의의 46
제2절 지방자치에 대한 제도적 보장의 내용 47
1. 지방자치단체 존립의 보장/47
2. 지방자치단체의 객관적 보장/47
3. 주관적인 법적 지위의 보장/50
제3절 지방자치권의 제한과 그 한계 51
1. 지방자치권에 대한 제한/51
2. 자치권 제한의 한계/51
제4절 방어권으로서 자치권의 보장 54
제4장 지방자치단체의 법적 지위와 종류, 구성 요소 55
제1절 지방자치단체의 법적 지위 55
1. 지방자치단체의 의의/55
2. 지방자치단체의 권리 능력/56
3. 지방자치단체의 행위 능력/56
4. 지방자치단체의 당사자 능력과 소송 능력/57
5. 지방자치단체의 기본권 주체성/57
6. 명칭/58
제2절 지방자치단체의 종류 59
1. 일반지방자치단체/60
2. 특별지방자치단체/63
제3절 지방자치단체의 구성 요소(주민, 지방자치권, 구역) 64
1. 주민/64
2. 지방자치단체의 고권/65
3. 지방자치단체의 구역/71
제5장 주민의 권리와 의무 79
제1절 주민의 의의 79
제2절 주민의 법적 지위(권리·의무의 개요) 80
1. 지방자치행정에서 민주적 정당성의 원천으로서의 주민/80
2. 지방자치단체의 공공시설을 이용할 권리(공공시설 이용권)/85
3. 균등한 행정 혜택을 받을 권리/88
4. 주민의 의무(특히 비용부담 의무)/88
제3절 주민직접참정제도 89
1. 주민의 직접민주적 참여의 필요성/90
2. 조례의 제정 및 개폐 청구/92
3. 주민감사청구제도/99
4. 주민투표/104
5. 주민소환/114
제4절 주민소송 130
1. 의의/130
2. 관련 입법례/131
3. 우리 나라 주민소송제도의 내용/135
4. 주민소송제도의 문제점과 개선 방안/140
제5절 정보공개제도 142
1. 정보공개제도의 의의/142
2. 정보공개제도의 기본 골자/144
3. 지방자치단체의 행정정보공개조례/150
제6장 지방자치단체의 사무 151
제1절 지방자치단체의 사무 체계의 발전 151
제2절 지방자치단체의 사무 유형 153
1. 자치사무/153
2. 단체위임사무/155
3. 기관위임사무/156
제3절 사무의 종류에 따른 차이와 구별 기준 158
1. 사무 종류에 따른 차이/158
2. 구별의 기준에 관한 판례의 태도/161
3. 판례에 대한 비판/162
4. 기관위임사무 자체에 대한 비판/163
제4절 국가와 지방자치단체의 사무배분 165
1. 사무배분의 원칙: 보충성의 원칙/165
2. 국가와 지방자치단체 간의 사무배분/167
3. 지방자치단체 간(시·도 및 시·군·자치구 간)의
사무배분/171
제7장 지방자치단체와 국가의 관계 180
제1절 지방자치단체와 국가 간 관계의 기본 원리 180
제2절 국가의 지방자치단체에 대한 영향력의 행사 181
1. 지방자치단체에 대한 국가의 영향력 행사의 근거/181
2. 국회에 의한 영향력의 행사/182
3. 법원에 의한 영향력의 행사/184
4. 행정부에 의한 영향력의 행사/186
5. 감사원에 의한 영향력의 행사/187
제3절 지방자치단체의 국가에 대한 영향력의 행사 189
1. 개관/189
2. 지방자치단체의 국가에 대한 영향력 행사의 필요성/190
3. 지방정부의 국정 참여 실태/190
4. 지방자치단체의 국정 참여 확대를 위한 입법론/191
제8장 지방자치단체에 대한 국가의 감독 192
제1절 국가감독의 개요 192
1. 국가감독의 개념/192
2. 국가감독의 법적 근거/193
3. 국가감독의 기능/194
4. 국가감독기관/195
5. 국가감독의 기준/196
제2절 국가감독의 수단 197
1. 조언/197
2. 지원/199
3. 조사권(감사권)/200
4. 시정명령/203
5. 취소·정지권/204
6. 직무이행명령권 및 대집행권/205
7. 재의 요구 지시/206
8. 제소 지시 및 제소권/207
9. 지시권/208
10. 승인의 유보/208
11. 직무대행자의 지정/212
제3절 국가감독권 행사의 원칙 213
1. 감독편의주의/213
2. 비례의 원칙/214
3. 국가감독과 개인의 권리구제의 관계/216
제4절 국가감독에 관한 분쟁 217
제5절 중앙행정기관과 지방자치단체 간의 협의 조정 218 | 제9장 지방자치단체의 조직 220
제1절 지방자치단체의 조직 형태 220
1. 지방자치단체의 조직 형태의 유형/220
2. 지방자치단체 조직 형태의 다양화/222
제2절 지방의회 232
1. 지방의회의 지위/232
2. 지방의회 의원의 법적 지위/234
3. 지방의회의 내부조직/238
4. 지방의회의 관할/248
5. 지방의회의 권한/250
6. 지방의회의 회의 운영/253
제3절 지방자치단체의 집행기관 259
1. 지방자치단체의 장과 그 소속기관/259
2. 소속 행정기관 및 하부행정기관/273
3. 지방자치단체의 합의제 행정기관/275
4. 교육감과 그 소속기관/282
제4절 지방의회와 지방자치단체의 집행기관 간의 관계 291
1.지방의회의 집행기관(지방자치단체의 장 또는 교육감)에
대한 권한/292
2. 지방자치단체의 장 또는 교육감의 지방의회에 대한 권한/293
3. 권한 행사의 한계/297
4. 지방의회와 지방자치단체의 집행기관 간의 갈등 해소 방안/298
제5절 지방교육자치를 둘러싼 논쟁의 문제점과 대안 299
1. 지방교육 자치에 관한 개념적 논쟁/299
2. 지방교육 자치제도의 헌법적 근거에 관한 논쟁/301
3. 한국 지방교육행정 체제의 문제점과 개선 방안/303
제10장 자치입법 308
제1절 조 례 309
1. 조례의 의의와 종류/309
2. 조례제정권의 본질/310
3. 조례제정권의 범위와 한계/313
4. 조례의 제정 절차/324
5. 조례안 재의결에 대한 제소/327
6. 조례 위반행위에 대한 제재/337
7. 위법한 조례에 대한 권리구제/338
제2절 규 칙 339
1. 의의/339
2. 규칙의 한계/340
3. 규칙 제정의 절차/340
제3절 기타 자치입법 341
1. 의회규칙/341
2. 회의규칙/341
3. 행정규칙/342
제11장 지방재정 343
제1절 헌법과 지방재정 343
1. 지방자치의 요소로서의 재정고권/343
2. 법률유보의 원칙과 지방재정/344
제2절 지방재정 운영의 기본 원칙 345
1. 건전재정의 운영/345
2. 국가정책과의 조화/346
3. 지방채무 및 지방채권의 관리 원칙/346
제3절 지방자치단체의 예산과 결산 347
1. 예산/347
2. 결산/355
제4절 지방자치단체의 수입 357
1. 개관/357
2. 지방세/358
3. 사용료, 수수료 및 분담금/362
4.지방재정조정제도(지방교부세, 지방교육재정교부금,조정교부금, 재정보전금)/367
5. 보조금/373
6. 부담금과 교부금/375
7. 지방채/376
8. 재산수입(사법상 수입)과 기타 지방자치단체의 수입/378
제5절 지방자치단체의 경비 부담과 지출 379
1. 경비 부담/379
2. 지출/380
제6절 지방자치단체의 재산 및 기금의 관리 381
1. 재산의 보유·관리와 기금의 설치·운용의 원칙/381
2. 지방자치단체의 재산 및 기금관리/382
제12장 지방자치단체의 공공시설과 지방공기업 386
제1절 공공시설 386
1. 공공시설의 의의/386
2. 공용지정/387
3. 영조물, 공물과의 구분/387
4. 공공시설의 설치와 관리 유지/388
5. 공공시설에 대한 이용청구권/388
6. 공공시설의 이용에 대한 사용료 또는 대가/390
제2절 지방공기업 390
1. 지방공기업의 의의/390
2. 지방공기업의 법적 형태/392
3. 지방공기업법의 내용/395
제13장 지방자치단체 상호간의 관계 416
제1절 지방자치단체 간의 협력 416
1. 지방자치단체 간 협력의 의의와 필요성/416
2. 지방자치단체 간 협력의 법적 기초/417
3. 협력의 법적 형태/418
4. 지방자치단체 간의 협력활성화 방안/428
제2절 지방자치단체 간의 분쟁조정 430
1. 의의/430
2. 분쟁조정의 절차/431
3. 분쟁조정위원회/432
제3절 지방자치단체의 장 등의 협의체 434
제14장 지방자치의 특례 435
제1절 대도시 행정의 특례 435
1. 자치구의 사무와 재원에 대한 특례/435
2. 서울특별시에 관한 특례/438
3. 인구 50만 이상 대도시에 대한 특례/440
제2절 제주특별자치도의 특례 440
1. 제주특별자치도 설치의 배경과 과정/441
2. 제주특별자치도의 법적 지위/442
3. 제주특별자치도에 인정되는 특례의 내용/443
4. 제주특별자치도 관련 법제의 문제점과 앞으로의 방향/455
제15장 지방자치에 관한 헌법 개정 465
제1절 헌법 환경의 변화와 헌법 개정의 필요성 465
제2절 몇 가지 지방자치 관련 용어에 대한 검토 468
1. 지방자치단체, 지방정부, 국가와 중앙정부/469
2. 연방국가, 단일국가와 지방분권/472
3. 지방분권과 지역균형 발전/473
제3절 기초지방정부와 광역지방정부에 공통된 헌법 개정 제안 474
1. 헌법 전문/474
2. 총강/475
3. 지방자치단체의 기관/475
4. 사무의 범위와 사무처리의 방법/478
5. 지방정부의 입법권 보장/480
6. 지방재정의 보장/481
7. 지방정부의 권리구제권/482
8. 중앙정부의 감사기관과 감사권 행사/483
9. 지방자치단체의 종류/484
제4절 광역 지방정부의 자치권 강화를 위한 특례 485
1. 광역지방정부의 위상 강화/485
2. 지방원의 설치/486
3. 제주도 특례/486
4. 연방제의 도입에 관해/487 |
저자약력 이기우
독일 뮌스터대학교 법학부 졸업(법학박사)
한국지방행정연구원 근무
미국 오리건주립대학 대우교수 역임
지방이양위원회 위원
정부혁신지방분권위원회 지방분권간사위원
현재 인하대학교 사회교육과 교수
<저서 및 논문>
『지방자치행정법』(1991)
『지방자치이론』(1994)
『지방분권과 시민참여』(2003)
“연방주의적 국가재구조화”
“지방자치기반 강화를 위한 헌법 개정” 외 다수 하승수
서울대학교 경영학과 졸업
변호사, 공인회계사
현 제주대학교 법학부 부교수
<저서 및 논문>
『혼자 소송하는 법』(1998, 공저)
『교사의 권리, 학생의 인권』(1999, 공저)
『풀뿌리는 느리게 질주한다』(2002, 공저)
『지역, 지방자치, 그리고 민주주의』(근간)
“한·일 시민참여 비교연구”
“주민소환제의 특징과 시민사회에 주는 함의”
“기부금품모집규제법 개정의 경과와 법제도적 함의” 외 다수 |
