제5판
한국지방자치론
펴낸날 제1판 제1쇄 2004년 2월 20일
제2판 제1쇄 2006년 2월 15일
제3판 제1쇄 2010년 2월 20일
제4판 제1쇄 2015년 6월 15일
제5판 제1쇄 2022년 1월 5일
지은이 정일섭
펴낸이 임춘환
펴낸곳
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(본사)물류센터: 경기도 고양시 일산서구 덕산로107번길 68-50(10205)
등록 1975년 12월 26일 제3-16호
전화 (031)913-3062, (031)914-3884~5
팩스 (031)913-3839
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ⓒ 정일섭, 2022
ISBN 978-89-7644-855-2
값 30,000원
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차 례
제5판 머리말/3
초판 머리말/5
제1장 지방자치의 의의
제1절 지방자치의 의의 19
1. 지방자치의 개념/19
2. 지방자치의 필요성/20
3. 지방자치와 관련된 용어: 지방자치, 지방정치, 지방행정/21
4. 지방자치의 3요소/24
5. 지방자치와 지방관치/24
6. 지방자치의 위기/26
제2절 주민자치와 단체자치 27
1. 의의/27
2. 양자의 관계: 보완적 관계/28
3. 주민자치와 단체자치의 차이/28
4. 양자의 상호 접근/31
제3절 지방자치의 양면성 32
1. 지방자치와 민주성/32
2. 지방자치와 효율성/38
3. 결론/44
제2장 한국의 지방자치
제1절 헌법과 지방자치 46
1. 헌법의 지방자치 규정/46
2. 지방자치에 대한 헌법적 보장의 내용/47
3. 지방자치에 대한 헌법적 보장의 의의/48
제2절 한국의 지방자치 48
1. 지방자치법의 제정(1949. 7. 4 공포)/48
2. 1949. 12. 15의 지방자치법 개정/50
3. 1952년 지방선거/51
4. 1956. 2. 13의 지방자치법 개정/53
5. 1956. 7. 8의 지방자치법 개정/54
6. 제2대 지방의원 및 제1대 지방자치단체장선거/55
7. 1958. 12. 26의 지방자치법 개정/57
8. 1960. 11. 1의 지방자치법 개정/59
9. 제3대 지방의원 및 제2대 지방자치단체장선거/60
10. 제3, 4공화국과 지방자치/62
11. 제5공화국 헌법과 지방자치/63
12. 제6공화국과 지방자치/63
13. 문민정부와 지방자치/70
14. 국민의 정부와 지방자치/75
15. 참여정부와 지방자치/82
16. 이명박 정부와 지방자치/91
17. 박근혜 정부와 지방자치/95
18. 문재인 정부와 지방자치/100
제3장 자치권
제1절 자치권의 의의 103
제2절 자치권의 근거 103
1. 고유권설/103
2. 전래권설/104
3. 제도적 보장설/105
제3절 자치권의 특성 106
1. 종속성/106
2. 자주성/107
3. 포괄성/107
제4절 자치권의 내용 107
1. 자치입법권/107
2. 자치행정권/113
3. 자치사법권/120
제4장 신중앙집권과 신지방분권
제1절 집권과 분권 121
1. 의의/121
2. 집권과 분권의 장점과 단점/122
3. 중앙집권과 지방분권/123
제2절 신중앙집권 123
1. 신중앙집권의 의의/123
2. 신중앙집권의 원인/123
3. 신중앙집권에 대한 평가/124
4. 신중앙집권의 한계/124
제3절 신지방분권 125
1. 자치단체 관련 국가정책에 대한 참가, 공동 결정, 의견진술권의 인정/125
2. 국가의 자치단체 규제를 위한 법과 계획 결정 시 원칙만 규정/125
3. 국가의 관여는 지식적 관여 위주/126
4. 지방자치단체의 자구 노력/126
5. 지방자치단체 간의 연합조직의 결성 및 활동/126
제4절 21세기와 지방분권 127
1. 21세기의 환경 변화/127
2. 외국의 지방분권 추진 동향/127
3. 참여정부의 지방분권/129
4. 이명박 정부의 지방분권 추진/132
5. 박근혜 정부의 지방분권 추진/135
6. 문재인 정부의 지방분권 추진/138
제5장 지방자치단체의 기관 구성 형태
제1절 지방자치단체의 의의 140
제2절 지방자치단체의 종류 140
1. 보통지방자치단체/141
2. 특별지방자치단체/141
제3절 지방자치단체의 기관 구성 형태 142
1. 기관통합형/142
2. 기관분립형(기관대립형, 기관분리형)/146
3. 절충형(의회-집행위원회형)/154
4. 주민총회형/155
5. 우리나라의 기관 구성 형태/156
제6장 지방자치단체의 기관
제1절 의결기관(지방의회) 161
1. 지방의회의 의의/161
2. 지방의회의 권한/162
제2절 집행기관 167
1. 의의/167
2. 지방자치단체장/168
3. 보조기관/170
4. 소속행정기관/171
5. 하부행정기관/172
6. 교육 과학 및 체육에 관한 기관/172
제3절 지방의회와 집행기관의 관계 172
1. 재의요구권/173
2. 재의결 사항에 대한 제소권과 집행정지 결정 신청권/174
3. 선결처분권/175
제7장 지방자치단체의 계층과 구역
제1절 계층 176
1. 의의/176
2. 계층의 성격/177
3. 종류/177
4. 우리나라 계층구조의 변화/180
5. 우리나라 계층구조의 문제점/182
6. 계층 조정의 문제/183
제2절 구역 186
1. 의의/186
2. 구역의 성격/186
3. 구역 조정의 필요성/187
4. 구역 설정의 기준에 대한 견해/188
5. 구역 설정의 기준/190
6. 현행 자치구역의 문제점/191
7. 도농 통합형 자치구역 개편 논의/192
제8장 지방자치단체의 사무배분
제1절 의의 196
제2절 사무배분의 결정 요인 196
1. 규범적 측면/197
2. 현실적 측면/197
제3절 사무배분의 원칙 197
1. 현지성의 원칙/198
2. 행정 책임 명확화의 원칙/198
3. 종합성의 원칙/198
4. 경제성의 원칙/198
5. 통일성의 원칙/199
제4절 우리나라의 사무배분 원칙 199
1. 국가와 지방자치단체/199
2. 광역과 기초/200
제5절 사무배분의 방식 201
1. 개별적 배분 방식/201
2. 포괄적 배분 방식/202
3. 절충 방식/202
제6절 우리나라의 사무배분 방식 203
1. 포괄적 예시주의/203
2. 특례주의/204
제7절 사무배분의 제약과 사무의 유형 209
1. 제약/209
2. 사무의 유형/210
제8절 사무배분의 문제점 217
1. 중앙집권적 사무배분/217
2. 국가사무와 지방사무의 불명확/217
3. 사무배분의 불명확/218
4. 자치단체의 특성 무시/219
5. 중앙정부 주도의 사무배분/219
6. 사무배분과 재정의 불일치/219
제9장 지방자치단체 상호 간의 관계
제1절 지방자치단체 간의 협력 221
1. 광역행정의 의의/222
2. 광역행정의 성격/222
3. 광역행정의 필요성/223
4. 광역행정의 유형/224
5. 한국의 광역행정/228
제2절 지방자치단체 간의 분쟁 235
1. 지역이기주의/235
2. 지방자치단체 간 분쟁 조정/240
제10장 지방자치단체와 중앙정부
제1절 정부 간 관계의 유형 248
1. 분리모형/249
2. 포괄모형/250
3. 중첩모형/250
제2절 중앙통제 250
1. 의의/250
2. 목적/251
3. 중앙통제의 비교/251
4. 중앙통제의 변화/252
5. 중앙통제의 유형/254
6. 중앙통제의 한계/264
7. 중앙통제의 방향/264
제3절 지방자치단체와 중앙정부 간 협의․조정 265
1. 국가와 지방자치단체의 협력 의무/265
2. 중앙지방협력회의/265
3. 행정협의조정위원회/268
제11장 지방자치와 주민
제1절 주민의 의의 271
제2절 지방자치와 간접민주제 273
제3절 지방자치와 직접민주제 273
1. 주민투표/273
2. 조례의 제정과 개정 · 폐지 청구/280
3. 주민의 규칙에 대한 제정 및 개정 · 폐지 의견 제출/283
4. 주민의 감사 청구/283
5. 주민소송/285
6. 청원/290
7. 주민소환/291
8. 주민자치회/294
제12장 지방자치와 시민운동
제1절 서론 301
제2절 시민운동의 의의 302
1. 시민운동의 의의/302
2. 시민운동과 민중운동/302
제3절 시민운동의 가치 303
1. 국민 주권의 실현/303
2. 공공 서비스의 질적 수준 향상/303
3. 정부실패와 시장실패의 극복/306
제4절 지방자치와 시민운동 307
1. 지방행정 서비스의 질적 수준 향상/308
2. 대의민주제의 한계 보완/309
3. 지방자치법의 한계 보완/309
4. 정당정치의 한계 보완/310
제5절 시민운동의 과제 311
제6절 지방자치 발전을 위한 시민운동의 역할 312
제13장 지방자치와 정당
제1절 서론 313
제2절 지방자치와 정당정치 314
1. 민주주의와 정당/314
2. 지방자치와 지방정치/314
3. 지방정치와 중앙정치/315
제3절 지방자치와 정당 참여 316
1. 찬성론/316
2. 반대론/317
제4절 지방자치와 중앙정치의 관계 유형 318
1. 우호적 관계/318
2. 중립적 관계/318
3. 수단적 관계/318
제5절 한국의 지방자치와 정당정치의 방향 319
제14장 지방재정
제1절 지방재정의 의의 320
1. 지방재정의 개념/320
2. 지방재정의 특징/320
3. 지방재정의 기능/322
4. 지방재정의 운영 원칙/323
제2절 지방재정과 국가 관여 324
1. 재원 부여권/324
2. 재정적 격차 해소/324
3. 국민적 최저 수준의 유지/324
4. 국가재정의 일부분/325
제3절 국가재정과 지방재정 325
1. 국가재정과 지방재정의 규모 비교/325
2. 중앙정부의 지방재정 지원 현황/327
제4절 지방재정력 328
1. 지방재정력의 개념/328
2. 지방재정력: 지방재정자립도 지방재정자주도/329
3. 지방재정력 평가의 대안(재정력지수)/334
제5절 지방재정력의 강화 방안 338
1. 국토의 균형 발전/338
2. 자치재정권의 강화/338
3. 의존재원의 개선/339
제15장 지방재정조정 제도
제1절 지방재정조정 제도의 의의 341
1. 지방재정 조정의 의의/341
2. 지방재정 조정의 기능/342
3. 지방재정 조정의 유형/342
제2절 중앙정부의 지방재정조정 제도 344
1. 지방교부세/344
2. 국고보조금/354
제3절 광역자치단체의 기초자치단체 지방재정조정 제도 358
1. 자치구 조정교부금/358
2. 시 군 조정교부금/361
3. 시 도비 보조금/363
제16장 지방자치단체의 수입
제1절 지방재원의 의의 365
제2절 지방재원의 종류 365
제3절 자체수입 366
1. 지방세 수입/366
2. 세외수입/375
3. 공기업 수입/377
4. 지방채 수입/378
제4절 의존재원 381
제17장 지방재정의 현황과 과제
제1절 지방재정 구조의 현황 382
1. 지방재정 구조의 취약/382
2. 자치단체 간의 재정 불균형/383
제2절 세입 측면의 과제 384
1. 지방세/384
2. 세외수입/389
제3절 세출 측면의 과제 391
1. 주민 1인당 세출예산액의 증가/391
2. 자체사업의 비중 감소/392
3. 보조사업의 비중 증가/393
4. 사회복지비의 비중 증가/394
5. 행정운영비 비중 증가/399
제18장 자치경찰
제1절 시 도자치경찰위원회 401
1. 위원/401
2. 소관 사무/403
3. 심의 의결/404
4. 위원회의 운영/405
5. 사무기구/405
제2절 시 도 경찰청 및 경찰서 406
1. 시 도 경찰청장/406
2. 시 도 경찰차장/406
3. 경찰서장/407
제3절 지방자치와 자치경찰의 문제점 407
1. 자치경찰위원의 임명/407
2. 자치경찰공무원에 대한 임용권/408
제19장 지방자치의 발전 방향
제1절 서론 410
제2절 지방자치의 환경 변화 411
1. 정보화/411
2. 도시화/411
3. 고령화/412
4. 세계화/412
5. 분권화/412
6. 민주화/413
제3절 지방자치의 발전 방향 413
1. 주민 참여의 활성화/413
2. 자치권의 확대/414
3. 사무의 적정 배분/415
4. 행정적 재정적 능력의 강화/416
제4절 결론 416
참고 문헌/419
찾아보기/423
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차 례
제5판 머리말/3
초판 머리말/5
제1장 지방자치의 의의
제1절 지방자치의 의의 19
1. 지방자치의 개념/19
2. 지방자치의 필요성/20
3. 지방자치와 관련된 용어: 지방자치, 지방정치, 지방행정/21
4. 지방자치의 3요소/24
5. 지방자치와 지방관치/24
6. 지방자치의 위기/26
제2절 주민자치와 단체자치 27
1. 의의/27
2. 양자의 관계: 보완적 관계/28
3. 주민자치와 단체자치의 차이/28
4. 양자의 상호 접근/31
제3절 지방자치의 양면성 32
1. 지방자치와 민주성/32
2. 지방자치와 효율성/38
3. 결론/44
제2장 한국의 지방자치
제1절 헌법과 지방자치 46
1. 헌법의 지방자치 규정/46
2. 지방자치에 대한 헌법적 보장의 내용/47
3. 지방자치에 대한 헌법적 보장의 의의/48
제2절 한국의 지방자치 48
1. 지방자치법의 제정(1949. 7. 4 공포)/48
2. 1949. 12. 15의 지방자치법 개정/50
3. 1952년 지방선거/51
4. 1956. 2. 13의 지방자치법 개정/53
5. 1956. 7. 8의 지방자치법 개정/54
6. 제2대 지방의원 및 제1대 지방자치단체장선거/55
7. 1958. 12. 26의 지방자치법 개정/57
8. 1960. 11. 1의 지방자치법 개정/59
9. 제3대 지방의원 및 제2대 지방자치단체장선거/60
10. 제3, 4공화국과 지방자치/62
11. 제5공화국 헌법과 지방자치/63
12. 제6공화국과 지방자치/63
13. 문민정부와 지방자치/70
14. 국민의 정부와 지방자치/75
15. 참여정부와 지방자치/82
16. 이명박 정부와 지방자치/91
17. 박근혜 정부와 지방자치/95
18. 문재인 정부와 지방자치/100
제3장 자치권
제1절 자치권의 의의 103
제2절 자치권의 근거 103
1. 고유권설/103
2. 전래권설/104
3. 제도적 보장설/105
제3절 자치권의 특성 106
1. 종속성/106
2. 자주성/107
3. 포괄성/107
제4절 자치권의 내용 107
1. 자치입법권/107
2. 자치행정권/113
3. 자치사법권/120
제4장 신중앙집권과 신지방분권
제1절 집권과 분권 121
1. 의의/121
2. 집권과 분권의 장점과 단점/122
3. 중앙집권과 지방분권/123
제2절 신중앙집권 123
1. 신중앙집권의 의의/123
2. 신중앙집권의 원인/123
3. 신중앙집권에 대한 평가/124
4. 신중앙집권의 한계/124
제3절 신지방분권 125
1. 자치단체 관련 국가정책에 대한 참가, 공동 결정, 의견진술권의 인정/125
2. 국가의 자치단체 규제를 위한 법과 계획 결정 시 원칙만 규정/125
3. 국가의 관여는 지식적 관여 위주/126
4. 지방자치단체의 자구 노력/126
5. 지방자치단체 간의 연합조직의 결성 및 활동/126
제4절 21세기와 지방분권 127
1. 21세기의 환경 변화/127
2. 외국의 지방분권 추진 동향/127
3. 참여정부의 지방분권/129
4. 이명박 정부의 지방분권 추진/132
5. 박근혜 정부의 지방분권 추진/135
6. 문재인 정부의 지방분권 추진/138
제5장 지방자치단체의 기관 구성 형태
제1절 지방자치단체의 의의 140
제2절 지방자치단체의 종류 140
1. 보통지방자치단체/141
2. 특별지방자치단체/141
제3절 지방자치단체의 기관 구성 형태 142
1. 기관통합형/142
2. 기관분립형(기관대립형, 기관분리형)/146
3. 절충형(의회-집행위원회형)/154
4. 주민총회형/155
5. 우리나라의 기관 구성 형태/156
제6장 지방자치단체의 기관
제1절 의결기관(지방의회) 161
1. 지방의회의 의의/161
2. 지방의회의 권한/162
제2절 집행기관 167
1. 의의/167
2. 지방자치단체장/168
3. 보조기관/170
4. 소속행정기관/171
5. 하부행정기관/172
6. 교육 과학 및 체육에 관한 기관/172
제3절 지방의회와 집행기관의 관계 172
1. 재의요구권/173
2. 재의결 사항에 대한 제소권과 집행정지 결정 신청권/174
3. 선결처분권/175
제7장 지방자치단체의 계층과 구역
제1절 계층 176
1. 의의/176
2. 계층의 성격/177
3. 종류/177
4. 우리나라 계층구조의 변화/180
5. 우리나라 계층구조의 문제점/182
6. 계층 조정의 문제/183
제2절 구역 186
1. 의의/186
2. 구역의 성격/186
3. 구역 조정의 필요성/187
4. 구역 설정의 기준에 대한 견해/188
5. 구역 설정의 기준/190
6. 현행 자치구역의 문제점/191
7. 도농 통합형 자치구역 개편 논의/192
제8장 지방자치단체의 사무배분
제1절 의의 196
제2절 사무배분의 결정 요인 196
1. 규범적 측면/197
2. 현실적 측면/197
제3절 사무배분의 원칙 197
1. 현지성의 원칙/198
2. 행정 책임 명확화의 원칙/198
3. 종합성의 원칙/198
4. 경제성의 원칙/198
5. 통일성의 원칙/199
제4절 우리나라의 사무배분 원칙 199
1. 국가와 지방자치단체/199
2. 광역과 기초/200
제5절 사무배분의 방식 201
1. 개별적 배분 방식/201
2. 포괄적 배분 방식/202
3. 절충 방식/202
제6절 우리나라의 사무배분 방식 203
1. 포괄적 예시주의/203
2. 특례주의/204
제7절 사무배분의 제약과 사무의 유형 209
1. 제약/209
2. 사무의 유형/210
제8절 사무배분의 문제점 217
1. 중앙집권적 사무배분/217
2. 국가사무와 지방사무의 불명확/217
3. 사무배분의 불명확/218
4. 자치단체의 특성 무시/219
5. 중앙정부 주도의 사무배분/219
6. 사무배분과 재정의 불일치/219
제9장 지방자치단체 상호 간의 관계
제1절 지방자치단체 간의 협력 221
1. 광역행정의 의의/222
2. 광역행정의 성격/222
3. 광역행정의 필요성/223
4. 광역행정의 유형/224
5. 한국의 광역행정/228
제2절 지방자치단체 간의 분쟁 235
1. 지역이기주의/235
2. 지방자치단체 간 분쟁 조정/240
제10장 지방자치단체와 중앙정부
제1절 정부 간 관계의 유형 248
1. 분리모형/249
2. 포괄모형/250
3. 중첩모형/250
제2절 중앙통제 250
1. 의의/250
2. 목적/251
3. 중앙통제의 비교/251
4. 중앙통제의 변화/252
5. 중앙통제의 유형/254
6. 중앙통제의 한계/264
7. 중앙통제의 방향/264
제3절 지방자치단체와 중앙정부 간 협의․조정 265
1. 국가와 지방자치단체의 협력 의무/265
2. 중앙지방협력회의/265
3. 행정협의조정위원회/268
제11장 지방자치와 주민
제1절 주민의 의의 271
제2절 지방자치와 간접민주제 273
제3절 지방자치와 직접민주제 273
1. 주민투표/273
2. 조례의 제정과 개정 · 폐지 청구/280
3. 주민의 규칙에 대한 제정 및 개정 · 폐지 의견 제출/283
4. 주민의 감사 청구/283
5. 주민소송/285
6. 청원/290
7. 주민소환/291
8. 주민자치회/294
제12장 지방자치와 시민운동
제1절 서론 301
제2절 시민운동의 의의 302
1. 시민운동의 의의/302
2. 시민운동과 민중운동/302
제3절 시민운동의 가치 303
1. 국민 주권의 실현/303
2. 공공 서비스의 질적 수준 향상/303
3. 정부실패와 시장실패의 극복/306
제4절 지방자치와 시민운동 307
1. 지방행정 서비스의 질적 수준 향상/308
2. 대의민주제의 한계 보완/309
3. 지방자치법의 한계 보완/309
4. 정당정치의 한계 보완/310
제5절 시민운동의 과제 311
제6절 지방자치 발전을 위한 시민운동의 역할 312
제13장 지방자치와 정당
제1절 서론 313
제2절 지방자치와 정당정치 314
1. 민주주의와 정당/314
2. 지방자치와 지방정치/314
3. 지방정치와 중앙정치/315
제3절 지방자치와 정당 참여 316
1. 찬성론/316
2. 반대론/317
제4절 지방자치와 중앙정치의 관계 유형 318
1. 우호적 관계/318
2. 중립적 관계/318
3. 수단적 관계/318
제5절 한국의 지방자치와 정당정치의 방향 319
제14장 지방재정
제1절 지방재정의 의의 320
1. 지방재정의 개념/320
2. 지방재정의 특징/320
3. 지방재정의 기능/322
4. 지방재정의 운영 원칙/323
제2절 지방재정과 국가 관여 324
1. 재원 부여권/324
2. 재정적 격차 해소/324
3. 국민적 최저 수준의 유지/324
4. 국가재정의 일부분/325
제3절 국가재정과 지방재정 325
1. 국가재정과 지방재정의 규모 비교/325
2. 중앙정부의 지방재정 지원 현황/327
제4절 지방재정력 328
1. 지방재정력의 개념/328
2. 지방재정력: 지방재정자립도 지방재정자주도/329
3. 지방재정력 평가의 대안(재정력지수)/334
제5절 지방재정력의 강화 방안 338
1. 국토의 균형 발전/338
2. 자치재정권의 강화/338
3. 의존재원의 개선/339
제15장 지방재정조정 제도
제1절 지방재정조정 제도의 의의 341
1. 지방재정 조정의 의의/341
2. 지방재정 조정의 기능/342
3. 지방재정 조정의 유형/342
제2절 중앙정부의 지방재정조정 제도 344
1. 지방교부세/344
2. 국고보조금/354
제3절 광역자치단체의 기초자치단체 지방재정조정 제도 358
1. 자치구 조정교부금/358
2. 시 군 조정교부금/361
3. 시 도비 보조금/363
제16장 지방자치단체의 수입
제1절 지방재원의 의의 365
제2절 지방재원의 종류 365
제3절 자체수입 366
1. 지방세 수입/366
2. 세외수입/375
3. 공기업 수입/377
4. 지방채 수입/378
제4절 의존재원 381
제17장 지방재정의 현황과 과제
제1절 지방재정 구조의 현황 382
1. 지방재정 구조의 취약/382
2. 자치단체 간의 재정 불균형/383
제2절 세입 측면의 과제 384
1. 지방세/384
2. 세외수입/389
제3절 세출 측면의 과제 391
1. 주민 1인당 세출예산액의 증가/391
2. 자체사업의 비중 감소/392
3. 보조사업의 비중 증가/393
4. 사회복지비의 비중 증가/394
5. 행정운영비 비중 증가/399
제18장 자치경찰
제1절 시 도자치경찰위원회 401
1. 위원/401
2. 소관 사무/403
3. 심의 의결/404
4. 위원회의 운영/405
5. 사무기구/405
제2절 시 도 경찰청 및 경찰서 406
1. 시 도 경찰청장/406
2. 시 도 경찰차장/406
3. 경찰서장/407
제3절 지방자치와 자치경찰의 문제점 407
1. 자치경찰위원의 임명/407
2. 자치경찰공무원에 대한 임용권/408
제19장 지방자치의 발전 방향
제1절 서론 410
제2절 지방자치의 환경 변화 411
1. 정보화/411
2. 도시화/411
3. 고령화/412
4. 세계화/412
5. 분권화/412
6. 민주화/413
제3절 지방자치의 발전 방향 413
1. 주민 참여의 활성화/413
2. 자치권의 확대/414
3. 사무의 적정 배분/415
4. 행정적 재정적 능력의 강화/416
제4절 결론 416
참고 문헌/419
찾아보기/423
