| 머리말 제주특별자치도는 이름처럼 특별한 의미를 가지고 출범하였다. 제주특별자치도는 지방화와 개방화의 최대화라는 임무 수행을 설치 목적으로 하고 있다. 제주특별자치도는 오랜 중앙집권의 병폐를 근본적으로 치유하고, 교육을 비롯한 의료산업의 개방화를 통하여 국제경쟁력 향상을 위한 시범자치도로 출발하였다. 제주특별자치도 출범으로 과거 정부에서 볼 수 없었던 대대적인 분권작업이 제주지역에서 이루어졌고, 개방화를 저해하는 장벽들이 하나둘 제거되기 시작하였다. 정책결정과 집행, 그리고 평가에 대한 자율권이 부여되었고, 자치경찰, 특별지방행정기관 이관, 감사위원회의 설치 등 분권의 최대 숙제들이 하나둘씩 해결되기 시작하였다. 개방화의 마지막 보루라고 인식하던 교육과 의료가 개방되고, 심지어 영리법인 설립이 가능해졌다.
이 과정에서 개방화에 반대하는 일부 정치권과 단체들의 격렬한 반대에 직면도 했지만 특별자치도의 특별한 임무를 수행하기 위한 특별한 진행이 급속하게 이루어지고 있다.
그러나 이러한 급속한 진전에도 불구하고 내외의 평가는 그리 밝지 않다. 건국 이래 최대의 분권작업이 이루어졌지만 시간과 경험의 부족, 행ㆍ재정 능력의 한계로 인한 실적의 부족, 주민자치 의식의 불비, 지역개발에 필수적인 권한 이양에 대한 여전한 중앙정부의 저항과 비협조 등이 제주특별자치도의 행보에 커다란 걸림돌로 작용하고 있는 것이 사실이다. 더군다나 특별자치도 창업자인 노무현 정부가 퇴장하고 경쟁과 시장 중심의 국정 운영을 선언한 이명박 정부에서 제주특별자치도의 취지와 방향을 계승할 수 있을지 확신을 장담하기에는 어려운 분위기다. 비관은 비관을 낳아 제주특별자치도의 운명론에 대한 성급한 걱정을 하는 이들도 있다.
그러나 제주특별자치도는 성공할 것이며 반드시 성공하여야 하는 시대적 소명을 띠고 있다. 결과론적으로 제주특별자치도가 수행하는 분권과 개방화 정책이 몇 년 후 전국적으로 일반화되지 않고서는 한국의 미래는 불투명하다는 점에 대하여 누구도 이의를 달지 않는다. 제주특별자치도의 성공은 더 이상 늦출 수 없는 분권과 개방화의 방향을 전국에 제시해 주는 등대의 역할을 수행할 것이기 때문이다. 이를 위해서는 중앙정부의 적극적인 지지는 물론이고 전국 자치단체와 주민들의 지지와 성원이 절대적으로 필요하다 할 것이다.
이 책은 이러한 인식 하에 현재 제주특별자치도의 진행 과정을 학계와 정책결정자, 그리고 국민들에게 올바르게 알리기 위하여 출판 계획을 세워 진행하였다. 제주특별자치도가 출범 2주년을 맞이하고 있지만 전공 서적 하나 없다는 점도 이 책을 출간케 한 동인이 되었다. 제주특별자치도가 출범한 지 2년밖에 되지 않았기 때문에 실적과 자료의 부족으로 집필의 의의를 살릴 수 있을까 하는 우려도 집필자들 간에 있었다. 그럼에도 불구하고 제주특별자치도의 상황을 정확하게 알리는 것이 무엇보다 중요함과 아울러 시급성 및 의의성 차원에서 출판하게 되었다.
이 책은 총 13장으로 되어 있다. 제1장은 제주특별자치도의 출범 목적과 추진 과정을 다루었으며, 제2장은 제주특별자치도 추진조직을 다루고 있다. 제3장에서 5장까지는 지방자치단체의 주요 구성 요소인 주민, 지방의회, 집행기관에 대해서 다른 자치단체의 권한과 책임 차원에서의 비교ㆍ고찰을 통하여 제주특별자치도의 차별화 수준을 기술하였다. 제6장은 교육자치의 구성과 운영 현황에 대해서, 제7장은 재정 권한의 특별한 권한과 운영 기제에 대해서 기술하였다. 제8장에서 10장까지는 제주특별자치도에서만 실시되고 있는 이관된 특별지방행정기관의 운영, 전국에서 처음으로 실시되고 있는 자치경찰과 감사위원회의 운영 현황에 대해서 살펴보았다. 그리고 제11장에서는 제주특별자치도 복지정책의 내용을 살펴보았고, 제12장은 제주특별자치도가 중점적으로 추진하는 산업의 선정과 추진 과정을 다루고 있다. 마지막 장인 제13장에서는 요약과 함께 제주특별자치도의 성공을 위한 제언을 제시하였다.
이 책의 집필은 제주대학교 행정학과 교수회의에서 출발하였다. 제주대학교 행정학과 교수들은 거의 대부분 제주특별자치도의 출범 전ㆍ후 과정에 직ㆍ간접으로 참여하였으며, 그간 이 분야에 많은 연구 업적을 가지고 있다. 이러한 경험은 기록의 필요성을 절감하게 하였고, 이 책을 집필하는 계기가 되었다. 이 책은 기술한 바와 같이 제주특별자치도의 현황을 중심으로 작성되었기 때문에 이론보다 경험적 측면을 강조하고 있다. 따라서 이론의 부족으로 인한 독자들의 불편함에 대해서는 다음을 기약하기로 한다. 집필진과 행정학과 교수들은 이번을 기점으로 하여 제주특별자치도에 대한 연구서를 총론과 각론으로 계속 출판해 나갈 것이다.
이 책을 출판하는 데는 예상치 못한 어려움이 있었다. ??제주특별자치도의 이해??는 아직은 지역에 관한 책이라는 인식 때문에 출판사들이 쉽게 출판을 받아 주지 않았기 때문이다. 이런 사정에도 불구하고 쾌히 출판을 허락해 준 대영문화사 임춘환 사장님의 용단에 깊이 감사드린다.
또한 이 책을 저술하는 동안 지속적으로 지지와 관심을 표명해 준 제주특별자치도 김태환 지사님, 제주발전연구원 허향진 원장님, 김창희 국장님에게 집필진 모두의 진심을 모아 감사의 말씀을 드린다. 그리고 짧은 시간임에도 불구하고 옥고를 쓰느라 애쓰신 집필진에게 감사와 존경의 말씀을 드리며, 특히 공직에 바쁘심에도 불구하고 좋은 원고를 써 주신 국무총리실 김효명 국장의 제주 사랑에 대해서 진심으로 감사드린다.
이 책을 집필하는 데 사정이 여의치 않아 이번 집필진에 참석하지 못한 행정학과 교수님들의 격려가 큰 힘이 되었음을 밝혀 두며 감사의 말씀을 드린다. 원고 편집과 교정에 정성을 다 해 준 박사과정의 임정현 원생에게도 고마운 마음을 전하고자 한다. 집필진들은 “첫술에 배부르랴”라는 말을 큰 위안으로 삼으면서 다음의 ??제주특별자치도의 이해?? 개정판에서는 더 알찬 내용으로 채워질 것이라고 다짐해 본다.
2008년 6월
대표 집필자 양영철 차 례 제1장제주특별자치도의 추진 민 기
1. 제주도의 행정과 개발의 역사 17
가. 제주 행정체제의 변천/17
나. 제주 개발의 역사/18
2. 제주특별자치도 추진 과정 24
가. 추진 배경/24
나. 특별자치도의 개념 및 목표 /27
다. 주요 추진 과정/29
3. 제주특별자치도 추진 과정에서 나타난 주요 사건 38
가. 제주도 행정구조 개편/38
나. 주요 사건/43
다. 도민 화합 과정/47 제2장제주특별자치도 추진조직 김효명
1. 의 의 48
2. 제주특별자치도 추진조직 49
가. 제주특별자치도 출범 이전/49
나. 제주특별자치도 출범 이후/53
3. 향후 발전 방향 61 제3장주민의 지위와 권리 하승수
1. 주민의 의의 63
2. 제주특별자치도 주민의 법적 지위 64
가. 일반적인 주민의 법적 지위/64
나. 제주특별자치도 주민이 가지는 권리의 차별성/65
3. 제주특별자치도 주민의 권리와 의무 66
가. 공공시설 이용권과 균등한 행정 혜택을 받을 권리/67
나. 선거권 및 피선거권/67
다. 의사결정 과정에 대한 일상적 참여권/68
라. 직접참정권/74
마. 쟁송제기권/80
바. 주민의 의무(특히 비용부담 의무)/81
4. 주민 참여 활성화를 위한 개선 방향 81 제4장지방의회의 구성과 운영 하승수
1. 제주특별자치도의회의 지위와 권한 84
가. 지 위/84
나. 권 한/85
2. 도의원 정수 및 선거구에 관한 특례 89
3. 도의원의 지위와 권리ㆍ의무 91
가. 주민의 대표자로서의 도의원/91
나. 도의회의 구성원으로서 가지는 권리/91
다. 도의원의 의무/91
4. 도의회의 내부조직 93
가. 의장 및 부의장/93
나. 위원회/93
다. 교육위원회/95
라. 교섭단체/97
마. 정책자문위원 제도/98
바. 사무처/99
5. 도의회의 권한 강화 및 기능활성화 방안 99 제5장집행기관의 구성과 운영 오승은
1. 제주특별자치도의 집행기관 103
가. 집행기관의 구성/103
나. 집행기관의 개편/107
2. 자치조직권의 운영 111
가. 조직 구성상 자율성의 의의/111
나, 조직 구성상 자율성의 내용/111
다. 조직 구성상 자율성의 한계/114
3. 자치인사권의 운영 115
가. 자치인사권의 의의/115
나. 인사상 자율성의 내용/116
다. 인사상 자율성의 한계/127 제6장지방교육자치기관의 구성과 운영 황경수
1. 교육자치의 취지 및 추진 과정 131
가. 교육자치의 취지/131
나. 교육자치 부문의 추진 과정/133
2. 교육자치의 외국 사례 137
3. 특별법에 규정하고 있는 교육자치의 내용 138
가. 교육위원회의 구성과 도의회 상임위원회의 편성/138
나. 도교육감의 직선/140
다. 보조기관 및 하급 교육행정기관에 대한 특례/141
라. 보통교부금에 관한 특례/141
마. 외국 교육기관에 관한 특례/141
바. 제주형 자율학교에 관한 특례/142
사. 국제고등학교 설립 운영에 관한 내용/143
아. 교육재정 지원에 관한 특례/143
4. 교육자치제의 시행 효과 144
가. 교육위원 직선과 도의회 소속 제도의 전국화/144
나. 교육재정의 확보와 안정/146
다. 학교 교육 과정 자율편성 운영권 확대와 만족도 제고/146
5. 교육자치의 활성화를 위한 과제 156
가. 추가적으로 검토하여야 할 법률 관계/156
나. 중앙 차원의 개선 사항/158
다. 교육자치 관련 특별자치도 자체 개선 사항/159 | 제7장자치재정권의 운영 민 기
1. 의 의 160
2. 재정 특례 및 운용 현황 161
가. 제주특별자치도세 신설/161
나. 과세면제 등에 관한 특례/162
다. 세율 조정에 관한 특례/163
라. 지방교부세에 관한 특례/167
마. 국가균형발전 특별회계 제주특별자치도 계정 설치/170
바. 지방채 등의 발행 특례/172
사. 예산편성 과정에 주민 참여/172
아. 지방교육 재정특례/173 제8장특별지방행정기관의 이관과 운영 양영철
1. 서 론 175
2. 제주특별자치도 특별지방행정기관의 이관 과정 177
가. 역대 정부의 특별행정기관 이관의 시도/177
나. 제주특별자치도로 이관 추진 경위/179
다. 최종 이관기관 선정/181
3. 최종 이관 내용 182
가. 이관된 사무/182
나. 사무 인계·인수/185
다. 조직 정비/190
4. 이관된 특별지방행정기관에 대한 평가 192
가. 긍정적인 효과/192
나. 특별지방행정기관 이관으로 인한 문제점/198
5. 결 론 207 제9장자치경찰의 운영 양영철
1. 서 론 209
가. 의 의/209
나. 역대 정부의 추진 과정/211
2. 제주특별자치도 자치경찰 제도 도입 과정 212
가. 도입 과정/212
나. 로드맵 작성 및 제도의 정비/216
다. 업무 협약/219
3. 자치경찰의 운영 현황 219
가. 조 직/219
나. 운영 결과/225
다. 자치경찰 인사 운영/229
라. 자치경찰 재정 운영/232
4. 제주특별자치도 자치경찰의 과제 235
가. 인원의 조기 충원/235
나. 재정 확충 방안 모색/237
다. 집행 수단의 강화/239
라. 거버넌스의 확대/240 제10장감사위원회 황경수
1. 감사위원회의 취지와 추진 과정 242
가. 감사위원회의 설립과 운영 취지/242
나. 감사위원회의 설립 추진 과정/243
2. 자치감사의 의의와 외국의 사례 244
가. 자치감사의 의의/244
나. 외국의 사례/248
3. 제주특별자치도 특별법에서 규정하고 있는 내용 250
가. 감사위원회의 설치와 사무국/250
나. 감사위원회의 감사와 결과 처리/251
다. 자치감사 결과의 처리/251
라. 징계·문책 사유의 시효정지/251
마. 감사 등에 대한 특례/251
4. 감사위원회 운영과 성과 252
가. 감사위원회 운영의 특징/252
나. 감사위원회 운영의 성과/258
5. 자치감사제도의 확립을 위하여 추후 논의하여야 할 과제 274 제11장제주특별자치도 복지정책의 운영 남진열
1. 특별자치도와 사회복지정책 278
2. 특별자치도와 행정시의 보건복지 관련 업무조직의 변화와 현황 281
가. 보건복지 업무조직의 변화/281
나. 보건복지여성 분야의 성과와 과제/282
3. 특별자치도 보건복지여성국 소관 사회복지 관련 입법조례 현황 284
4. 특별자치도의 사회복지 예산 변화 추이 286
가. 지방자치와 사회복지 예산/286
나. 세출결산 기준 예산 현황/287
다. 사회보장비 예산 변화 추이/289
5. 특별자치도의 사회복지시설 설치 및 운영 현황 293
6. 특별자치도 보건복지여성의 비전과 목표 296
가. 보건복지여성의 비전과 목표/296
나. 사회복지 분야 목표의 과제/297
7. 특별자치도 복지정책의 추진 방향 299
가. 차별화된 사회복지 발전전략 수립/299
나. 사회복지 예산의 확충/300
다. 사회복지시설 불균형 해소/301 제12장제주특별자치도 중점산업 허향진
1. 4+1 핵심산업 선정 과정 302
2. 4+1 핵심산업 추진 현황 303
가. 관광산업/303
나. 1차 산업/305
다. 교육산업/306
라. 의료산업/307
마. 첨단산업/309
3. 핵심산업 육성 과제 및 발전 방안 311
가. 관광산업/311
나. 1차 산업/313
다. 교육산업/314
라. 의료산업/316
마. 첨단산업/317
4. 맺으며 318 제13장제주특별자치도의 전망과 과제 양열철
1. 제주특별자치도의 현재 319
2. 제주특별자치도에 대한 평가 324
가. 목표달성도 평가 결과/325
나. 주민만족도 조사 결과/325
다. 평가 결과 분석/326
3. 제주특별자치도의 성공을 위한 과제 326
가. 중앙정부의 제주특별자치도 성공에 대한 강력한 실천 의지/326
나. 지원 체제의 정비/327
다. 제주특별자치도 일괄이양법의 제정/330
라. 도정과 도민의 항시적인 혁신/331
참고 문헌/334
찾아보기/339 |
저자약력 양영철(梁永哲, Young-Chul Yang)
제주대학교 행정학과 졸업
건국대학교 졸업(행정학박사)
제주대학교 행정학과 교수
대통령자문 정부혁신지방분권위원회 위원
서울행정학회 회장
[주요 저서]
주민투표론(2007. 대영문화사)
자치경찰론(2008. 대영문화사) 허향진(許香珍, Hyang-Jin Huh)
제주대학교 관광경영학과 졸업
세종대학교 대학원 졸업(경영학박사)
제주대학교 관광경영학과 교수
제주발전연구원 원장
제주대학교 경상대학 학장
미국 펜실베이니아주립대학교 객원교수
[주요 저서]
호텔관리회계(공저, 2004, 대왕사)
관광지 벤치마크 개발과 실제(공저, 2005, 도서출판 각) 민기(閔基 Kee Min)
단국대학교(행정학사)
미국 컬럼비아대학교 졸업(행정학석사)
켄터키대학교 졸업(행정학박사)
국무총리실 국장(산업진흥관)
제주대학교 교수
국회사무처
한국토지공사 근무
[주요 논문]
시장실패와 제주도 지방정부의 항공운송산업 참여에 관한 이론적 고찰(한국행정학보, 2003)
제주도 감귤농가의 특성이 지방정부 농업정책 순응에 미치는 영향(지방정부연구, 2006) 등.
한국지방정부학회 학술상 수상(2007) 김효명(金孝明, Hyo-Myung Kim)
건국대학교 행정학과 졸업
University of Missouri-Kansas City 대학원 (행정학석사)
국무총리실 고위공무원(국장)
국무조정실 제주특별자치도 지원위원회 사무처 총괄기획관
국무조정실 인적자본개발·연구개발기획단 총괄국장 남진열(南辰烈, Chin-Yeol Nam)
중앙대학교 사회복지학과 졸업
중앙대학교 대학원 졸업(사회복지학박사)
제주대학교 행정학과 조교수
한국사회복지협의회 기획연구과장
제주특별자치도사회복지공동모금회 배분분과 실행위원
[주요 저서]
한국 사회복지의 현황과 쟁점(공저, 2000, 인간과복지)
사회복지학개론(공저, 2005, 학현사) 황경수(黃京洙, Kyung-Soo Hwang)
제주대학교 행정학과 졸업
서울시립대 대학원(공학박사)
제주대학교 행정학과 조교수
제주발전연구원 연구원
[주요 저서]
카툰 행정학의 이해(2005, 도서출판 오디콤)
제주교통사 소고(2004, 도서출판 온누리) 하승수(河昇秀, Seung-Soo Ha)
서울대학교 경영학과 졸업
제주대학교 법학부 부교수
공인회계사, 변호사
[주요 저서]
지역, 지방자치, 그리고 민주주의(2007, 후마니타스)
지방자치법(공저, 2007, 대영문화사) 오승은(吳承恩, Seung-Eun Oh)
연세대학교 행정학과 졸업
연세대학교 대학원 졸업(행정학박사)
제주대학교 행정학과 조교수
일본 와세다(早稻田)대 초빙학자
서울대학교 한국행정연구소 선임연구원
[주요 저서]
지방정부론(공저, 2001, 대영문화사)
지방정부 생산성의 이론과 실제(공저, 2003, 집문당) |
