| 머리말 국정운영은 회의에서 시작하여 회의로 끝난다. 국정운영 방향의 설정, 주요 현안들에 대한 정보 공유와 의견 수렴, 정책안과 입법안 및 계획안 등에 대한 사전 검토, 주요 이해당사자 간 이견의 조정, 정책의 공식적 결정, 정책집행의 점검, 정책에 대한 평가 등 국정운영에서 중요한 행위나 조치들이 이런저런 회의를 거치지 않고 취해지는 경우는 거의 없다. 국정운영을 위해 활용되는 행정부 내의 주요 회의로는 최종 결정 기구인 국무회의, 사전 심의 조정기구인 관계장관회의, 전문적인 지식과 아이디어 제공 기구인 자문회의 등이 있는데, 그 중에서도 국정운영의 실질적인 중추 기구는 관계장관회의이다.
관계장관회의들은 어느 나라에서나 대통령(총리) 보좌기구와 함께 국정운영 시스템의 양대 축을 이루고 있다. 국정운영의 최고책임자인 대통령(총리)은 한편으로는 보좌기구의 지원을 받아 국정 전반에 관한 상황 정보를 수집하고 국정운영의 방향을 설정하며, 다른 한편으로는 관계장관회의들을 통해 정부부처들의 역량을 동원해 주요 정책들을 추진하고 그 과정에서 발생하는 부처들 간의 이견을 조정하고 있기 때문이다. 그러나 관계장관회의는 국무회의, 대통령(총리) 보좌기구, 부처기구들과는 달리 일반인들은 물론 학자들에게도 잘 알려져 있는 기구가 아니다.
저자가 관계장관회의에 대해 관심을 갖게 된 동기는 1998년에 ??대통령과 보좌관??이라는 저서를 집필하기 위해 영국과 프랑스에서 1차 자료를 수집하던 중 대통령(총리) 보좌기구와 관계장관회의가 국정운영 시스템의 중추 기구로서 긴밀하게 연계되어 동전의 양면처럼 함께 움직이고 있음을 발견한 것이다. 영국의 내각위원회와 프랑스의 관계장관위원회는 총리와 그 보좌관들만큼 관심의 초점이 되고 있지는 않았으나 정부 내에서는 국정운영에 매우 중요한 역할을 수행하는 핵심적인 기구였고, 그 설치와 운영을 총리와 보좌관들이 주도하고 있었다. 그 결과 관계장관회의는 저자에게 국정운영 시스템의 또 다른 축으로서 새로운 관심의 대상으로 다가왔다. 그 때부터 필자는 관계장관회의에 관한 새로운 저술을 구상하면서 필요한 정보와 자료를 조금씩 수집하기 시작했다. 그러나 관계장관회의 시스템에 관해 본격적으로 자료 수집과 집필에 착수한 것은 첫 번째 저서 ??대통령과 보좌관??의 집필을 끝낸 다음해인 2003년부터이다.
이 책은 관계장관회의 시스템의 구조와 과정 및 운영 방식에 관한 연구이다. 즉 각국이 정책의 추진과 조정을 위해 관계장관회의 시스템을 어떻게 조직화하고 활용하는지를 분석한 책이다. 관계장관회의 시스템의 운영지원기구, 하부구조, 안건처리 절차, 운영 방식 등은 매우 중요하다. 국정운영의 통합성, 효과성, 능률성, 적시성, 충실성 등을 좌우하기 때문이다.
또한 이 책은 각국의 현행 관계장관회의 시스템에 대한 비교분석은 물론 각국 관계장관회의 시스템의 정권별 변천 과정을 분석한 책이다. 좀더 구체적으로 설명하면, 첫째, 각국 관계장관회의 시스템들을 다양한 측면에서 서술하고 비교분석함으로써 관계장관회의 시스템에 대한 이해를 깊게 했고, 둘째, 몇 가지 기준에 따라 평가하여 각국 관계장관회의 시스템의 장단점을 파악할 수 있도록 했으며, 셋째, 주요국 역대 정권들이 관계장관회의 시스템을 어떻게 구축하고 활용했는지를 보여 줌으로써 국정운영 최고책임자들이 자신이 처한 상황에 대처하고 자신의 업무 스타일에 맞는 관계장관회의 시스템을 어떻게 설계해야 하는지에 대해 많은 아이디어와 통찰력을 줄 수 있도록 했고, 마지막으로, 각국 관계장관회의 시스템의 장단점에 비추어 국정운영 기구로서 관계장관회의 시스템의 바람직한 모델을 구축해 제시했다.
이 책의 저술에 사용된 자료는 기존 문헌과 법령 자료 및 인터뷰 자료이다.
먼저, 각국 역대 정권들이 설치한 관계장관회의들과 그 구성 멤버 및 하부구조는 법령 자료를 통해 파악했다. 미국의 경우 Cabinet Council에 관한 역대 대통령의 Executive Orders, 영국의 경우 역대 총리의 Cabinet Office Records(CAB documents), 프랑스의 경우 역대 정부의 Conseil Interminist?riel과 Comit? Interminist?riel에 관한 Decr?ts와 Ordinances 및 Arr?t?s, 한국의 경우 역대 정부에서 제정한 관계장관회의에 관한 규정 등이다. 대체로 각국에서 관계장관회의가 탄생한 시기부터 2006년까지 해당 법령들을 대부분 검토했다.
다음으로, 각국 관계장관회의 시스템의 안건처리 절차와 운영 방식은 인터뷰와 기존 문헌을 통해서 파악했다. 미국의 경우 National Security Council과 National Economic Council에 관한 몇몇 연구문헌들이 있고 또한 대통령에 관한 연구문헌들에 관계장관회의 절차나 운영에 관한 정보가 여기저기 조금씩 흩어져 있어서 이들을 활용했다. 그러나 영국, 프랑스, 한국의 경우 관계장관회의 시스템의 절차나 운영 방식에 관한 기존 연구가 거의 없어서 인터뷰를 통해 필요한 자료를 확보했다. 이 책의 집필에는 2003년부터 2007년까지 도중에 1년 동안 손을 놓은 것을 제외하고 4년 정도 걸렸다. 기존 연구문헌에 분석되어 있는 정보의 범위 내에서 집필한 것이 아니라 비교분석이 가능하도록 미리 무엇을 밝힐 것인지를 먼저 정한 다음, 그에 필요한 각국의 관련 정보를 찾아 나섰는데, 이 새로운 정보를 찾고 만드는 데 많은 시간과 노력이 투입되었다. 특히 각국 관계장관회의들의 탄생과 역사적 변천을 추적하는 데 많은 시간이 소요되었다. 일차적으로 법령 자료와 기존 연구문헌들을 검토해 필요한 정보를 확보한 다음, 부족한 정보를 인터뷰와 1차 자료 수집을 통해 채웠다.
이 책을 집필하고 출간하기까지에는 많은 사람들의 도움이 있었다. 그 분들의 정성어린 도움이 없었다면 이 책은 빛을 보지 못했을 것이다.
제일 먼저 고마움을 표해야 할 분들은 바쁜 업무 중에도 인터뷰와 자료수집에 협조해 주신 분들이다. 인터뷰에 응해 준 프랑스 대통령비서실 정치담당 보좌관 B?chir Mana, 프랑스 전직 행정총괄처장 Jacques Fournier와 프랑스 고등국방연구소 부소장 Christian Dechari?re, 프랑스 전직 지사 Paul Bernard, 이분들과 인터뷰를 주선해 주고 자료 수집에 헌신적으로 협조해 준 한불교류협회 김정화 총무이사님께 감사드린다. 또한 영국 내각지원실 William Rickett 경제내정지원실장, Patrick White 외교국방지원실 비서, Mattew Kirk 유럽문제지원실 비서, David Brew 법제지원실 비서, 그리고 이들과의 인터뷰를 주선해 준 외무부 이종국 심의관, 소중한 원고를 보여 준 London City Universtiy의 Chris Brady 교수께 감사드린다.
우리나라 국무회의와 주요 관계장관회의들의 운영 실태에 관해 인터뷰에 응해 주고 자료 수집에 협조해 준 분들도 많다. 국무회의에 대해서는 국무조정실 이호영 의정심의관이 도움을 주셨고, 국가안보회의에 관해서는 이종석 전 통일부장관, 국가안전보장회의 사무처 이상경 국장 그리고 통일부 김천식 국장과 김용규 과장, 경제정책조정회의에 대해서는 재경부 진념 전장관, 김용현 국장, 장호현 과장, 황정훈 서기관 그리고 황신현 주무관, 인적자원개발회의에 대해서는 교육인적자원부 이상주 전 장관, 김문희 서기관, 그리고 이기석 사무관, 국가과학기술위원회와 과학기술관계장관회의에 대해서는 과학기술혁신본부 정희권 서기관, 홍순정 사무관, 그리고 윤성훈 사무관, 사회문화정책관계장관회의에 대해서는 보건복지부 박용주 국장, 김선도 주무관 그리고 마지막으로 주무장관회의와 국정현안정책조정회의에 대해서는 국무조정실 임종순 경제조정관, 길홍근 규제심의관, 김민 서기관, 이은청 서기관 및 황경임 사무관 등이 많은 도움을 주셨다.
또한 여러모로 미흡한 부분이 많은 저술임에도 불구하고 출판을 흔쾌히 허락해 주신 대영문화사 임춘환 사장님께 감사드린다. 경찰대 교수요원 김석범 예비 박사 그리고 경찰대 출신 서울대 대학원생 이정한 군과 김샛별 양도 교정을 보느라 많은 수고를 해 주었다.
아무튼 이 책은 많은 사람들의 도움으로 만들어진 만큼 그분들의 협조에 보답하는 뜻에서 관계장관회의 시스템에 관한 학문적 연구는 물론 실무적 개혁과 설계에 조금이라도 기여할 수 있다면 저자로서는 더 바랄 나위가 없겠다.
2008년 8월
炫政 李 松 浩 차 례 제1장 국정운영에서 관계장관회의의 위상과 중요성 15
제1절 관계장관회의의 개념 15
제2절 관계장관회의의 중요성 16
1. 주요 정책조정 메커니즘과 한계/16
2. 관계장관회의의 중요성/24
제3절 관계장관회의에 관한 관심 부족과 연구 미흡 27
제4절 이 책의 목적과 구성 29
제2장 관계장관회의 시스템에 관한 분석틀 31
제1절 연구 범위 31
제2절 비교분석 32
1, 비교 대상 국가/32
2. 비교분석의 측면/33
제3절 평가분석 36
1. 바람직한 관계장관회의 시스템의 조건/36
2. 관계장관회의 시스템의 평가 기준과 측면/37
제3장 한국의 관계장관회의 시스템 39
제1절 개 관 39
1. 탄생과 발전/39
2. 국무회의와의 관계/43
3. 관계장관회의 유형/51
제2절 현행 주요 관계장관회의와 그 시스템 53
1. 주무장관회의/53
2. 국정현안정책조정회의/59
3. 국가안전보장회의/63
4. 경제정책조정회의/77
5. 인적자원개발회의/85
6. 사회문화정책관계장관회의/99
7. 국가과학기술위원회와 과학기술관계장관회의/105
제3절 역대 정권별 관계장관회의 시스템 127
1. 박정희 정부(1961.5.～79.10.):관계장관회의 시스템의 기본틀 구축/127
2. 전두환 정부(1980.9.～88.2.):관계장관회의 시스템의 민주화/136
3. 노태우 정부(1988.2.～93.2.):관계장관회의 시스템의 확대/147
4.김영삼 정부(1993.2.～98.2.):관계장관회의 시스템의 확대와 민주화/156
5. 김대중 정부(1998.2.～2003.2.):관계장관회의 시스템의 재정비와 체계화/169
제4절 한국 관계장관회의 시스템의 전반적 특징 181
1. 다양한 유형의 관계장관회의/181
2. 관료들의 협의 조정기구/181
3. 간단한 하부기구와 절차/182
4. 장관회의 위주의 운영, 의견 수렴 위주의 운영/184
5. 격상된 실무위원회/184
제4장 미국의 관계장관회의 시스템 186
제1절 개 관 186
1. 관계장관회의(Cabinet Council)의 태동과 발전/186
2. 국무회의(Cabinet Meeting)와의 관계/188
3. 관계장관회의의 유형/193
제2절 현행 주요 관계장관회의와 그 시스템 197
1.국가안전보장회의(National Security Council)/197
2.경제정책회의(Economic Policy Council)/204
3.국내정책회의(Domestic Policy Council)/213
4.국가과학기술회의(National Science and Technology Council)/219
5. 통상정책회의(Trade Policy Committee)/229
6. 국토안전회의(Homeland Security Council)/232
7. 마약정책회의(Drug Policy Council)/239
8. 식품안전회의(Council on Food Safety)/242
제3절 역대 정권별 관계장관회의 설치 운영 244
1. 트루먼 대통령(Harry S. Truman, 1945～53)
: 국가안보회의의 설치와 소극적 활용/244
2. 아이젠하워 대통령(Dwight D. Eisenhower, 1953～61)
: 관계장관회의 시스템의 기본 형태 구축/247
3. 케네디 대통령(John F. Kennedy, 1961～63)과 존슨 대통령(Liyndon B. Johnson, 1963～69): 이슈별 관계장관회의와 비공식 임시위원회/256
4. 닉슨 대통령(Richard M. Nixon, 1969-74)
: 관계장관회의 시스템의 체계화/263
5. 포드 대통령(Gerald Ford, 1974～77)
: 정교한 경제정책회의 시스템의 개발/280
6. 카터 대통령(Jimmy Carter, 1977～81)
: 비공식화와 현안이슈 관계장관회의/291
7. 레이건 대통령(Ronald Reagan, 1981～89)
: 다양한 관계장관회의에서 3개 분야별 관계장관회의로/303
8. 부시 대통령(George Bush, 1989～93)
: 분야별 관계장관회의 내부구조의 표준화/318
9. 클린턴 대통령(Bill Clinton, 1993～2001)
: 현재의 시스템 제도화/326
제4절 미국 관계장관회의 시스템의 특징 339
1. 설치와 폐지의 신축성/339
2. 4대 분야별 관계장관회의 시스템/340
3. 활용과 구조 및 절차의 다양성/342
4. 대통령의 기구: 보좌관의 참석과 관리/347
5. 하부기구의 수평적·수직적 전문화/350
6. 관계장관회의별 개별 지원기구/352
제5장 영국의 내각위원회 시스템 354
제1절 개 관 354
1. 내각위원회의 시원과 발전/354
2. 내각회의와의 관계/358
3. 내각위원회의 유형/363
제2절 현행 내각위원회 시스템 367
1. 주요 상설 내각위원회/367
2. 내각지원실/377
3. 내각위원회 시스템을 활용한 정책 입안과 조정 절차/386
4. 내각위원회 운영지침/392
제3절 역대 정권별 내각위원회 시스템 395
1. 애스퀴스 정부(Herbert Asquith, 1908～16)
: 최초의 공식적 내각위원회 ‘전쟁관리 내각위원회’ 탄생/395
2. 로이드 조지 정부(David Lloyd George, 1916～22)
: 현대적 내각위원회 시스템의 구축/397
3. 제1차 세계대전 이후부터 제2차 세계대전 직전까지
: 내각위원회의 존폐 위기와 생존/402
4. 체임벌린(Neville Chamberlain, 1939～40)과 처칠(Winston Churchill, 1940～45): 오늘날 내각위원회 시스템의 기본틀 구축/405
5. 애틀리 정부(Clement Attlee, 1945～51)
: 내각위원회 시스템의 확대와 강화/411
6. 처칠 정부(Winston Churchill, 1951～54)
: 내각위원회 시스템의 축소와 위축 /416
7. 윌슨 정부(Harold Wilson, 1964～70, 1974～76)
: 내각위원회 시스템의 개인화와 운영절차 강화/417
8. 히드 정부(Edward Heath, 1970～74)
: 내각위원회 시스템의 정상화와 지원기구 강화/421
9. 대처 정부(Margaret Thatcher, 1979～90)
: 내각위원회의 우회/425
10. 메이저 정부(John Major, 1990～97)
: 내각위원회 시스템의 정상화/431
제4절 영국 내각위원회 시스템의 특징과 문제점 434
1. 설치와 운영의 신축성/434
2. 유형과 활용의 다양성/435
3. 멤버와 의장의 전략적 선정/437
4. 단순하고 정형화된 하부기구/439
5. 일원화되고 안정된 지원기구/439
6. 제도화된 절차와 변하는 운영 방식/440 | 제6장 프랑스의 소수장관회의 시스템 441
제1절 개 관 441
1. 탄생과 발전/441
2. 소수장관회의의 유형/443
3. 국무회의 및 내각회의와의 관계/451
제2절 현행 소수장관회의 시스템 458
1. 주요 상설 소수장관회의/458
2. 하부기구: 실무회의(위원회)/467
3. 지원기구/471
4. 소수장관회의 시스템에 의한 정책 추진 및 조정 절차/478
제3절 역대 정권별 소수장관회의 486
1. 드골 대통령(Charles de Gaule, 1958～69)과 총리들/486
2. 퐁피두 대통령(Georges Pompidou, 1969～74)과 총리들/490
3. 지스카르 대통령(Vallery Giscard d’Estaing, 1974～81)과 총리들/492
4. 미테랑 대통령(Fran?ois Mitt?rand, 1981～95)과 총리들/495
5. 시라크 대통령(Jacques Chirac, 1995～2007)과 총리들/498
제4절 프랑스 소수장관회의 시스템의 특징 501
1. 설치와 폐지의 신축성/501
2. 유형의 다양화/501
3. 세분화된 소수장관회의/502
4. 분과위원회와 소위원회의 미발달, 그러나 실무위원회의 발달/502
5. 의장의 이원화와 삼원화/503
6. 지원기구의 삼원화와 다원화/504
7. 절차와 운영 방식의 제도화/504
제7장 각국 관계장관회의 시스템의 비교 507
제1절 관계장관회의 시스템의 역할 507
1. 거시적 역할/507
2. 정치적 역할/509
제2절 관계장관회의 본회의의 관할과 구성 511
1. 관할 대상/511
2. 멤버 구성/516
제3절 관계장관회의 시스템의 하부구조 531
1. 하부기구들의 유형화/531
2. 하부기구들의 조직화/539
제4절 관계장관회의 시스템의 운영기구와 지원기구 548
1. 각급 회의 의장/548
2. 지원기구/556
제5절 관계장관회의 시스템의 운영 방식 564
1. 시스템의 편향성/564
2. 사전 조정기구의 활용 방식/567
3. 부담 경감 방식/568
제6절 관계장관회의 시스템의 안건처리 절차와 방식 570
1. 안건 확보 방식/571
2. 회의 소집 방식/572
3. 자료 준비 및 검토/575
4. 회의 진행 방식/578
5. 이행 확보 방식/582
제8장 각국 관계장관회의 시스템의 평가 585
제1절 평가 기준과 대상 585
1. 평가 기준과 지표/585
2. 평가 대상 시스템/591
제2절 영국 내각위원회 시스템에 대한 평가 592
1. 높은 생산성/592
2. 비교적 높은 적시성/593
3. 높은 능률성/594
4. 높은 충실성/595
5. 양면적인 공정성/596
제3절 프랑스 소수장관회의 시스템에 대한 평가 597
1. 높은 생산성/597
2. 높은 적시성/598
3. 비교적 높은 능률성/599
4. 비교적 높은 충실성/600
5. 높은 공정성/601
제4절 미국 분야별 관계장관회의 시스템에 대한 평가 602
1. 분야별·정권별로 차이가 있는 생산성/602
2. 분야별로 차이가 있는 적시성/605
3. 상당히 높은 그러나 분야별·정권별로 약간 차이가 있는 능률성/607
4. 분야별·정권별로 차이가 있는 충실성/609
5. 높은 공정성/611
제5절 한국 분야별 관계장관회의 시스템에 대한 평가 612
1. 분야별로 차이가 있는 생산성/612
2. 낮은 적시성/616
3. 낮은 능률성/619
4. 미흡한 충실성/623
5. 양면적인 공정성/624
제6절 각국 관계장관회의 시스템에 대한 평가 요약 625
1. 정책조정기구로서 우수한 영국과 프랑스 시스템/625
2. 분야별·정권별로 차이가 있는 미국 관계장관회의 시스템/626
3. 조직화 및 운영상 문제가 많은 한국 관계장관회의 시스템/628
제9장 관계장관회의 시스템의 일반모형과 성공 조건 630
제1절 국정운영에 유용한 관계장관회의 시스템 630
제2절 관계장관회의 시스템의 일반모형 631
1. 역할모형/631
2. 관할모형/633
3. 구조모형/636
4. 업무분담 모형/654
5. 절차모형/662
6. 종합 요약/678
제3절 관계장관회의 시스템의 성공 조건 681
1. 대통령의 관심과 간여/681
2. 시스템의 구성과 절차에 대한 신뢰/681
3. 정책 이슈의 파편화 방지/682
4. 비대화 방지/683
제10장 우리나라 관계장관회의 시스템의 개편 684
제1절 기존 관계장관회의 시스템의 문제점 685
1. 부처 편의주의에 의한 설치 운영/685
2. 하부구조와 지원기구 및 절차의 부실/685
3. 심의 조정의 형식화/687
4. 관계장관회의간 연계 부족/687
제2절 개편 방향과 내용 688
1. 관계장관회의들의 축소 정비/689
2. 관계장관회의 시스템의 내부구조 정비/690
3. 운영 지원기구의 재정비/694
4. 안건 처리 절차와 기준의 정비/697 참고 문헌/700
찾아보기/707 |
저자약력 이송호(李松浩) 서울대학교 정치학과 졸업
서울대 행정대학원 행정학 석사
서울대 행정대학원 박사과정 수료
미국 오하이오주립대학교(Ohio State University) 정치학 박사
현 국립경찰대학 행정학과 교수
한국행정학회 국제협력위원장
한국경찰학회 연구위원장
서울행정학회 부회장
정부혁신지방분권위원회 행정개혁전문위원 및 해외홍보추진단장
행자부 국가기반체계보호 정책자문위원회 위원장 등 역임 [연구 분야]
대통령, 정책형성과 조정, 행정개혁, 지방행정 [주요 저서 및 논문]
대통령과 보좌관(2002, 박영사)
연해주와 고려인(2003, 백산서당)
비교정책연구에 있어서 전통적 방법론의 재검토
당정간 정책갈등과 조정
미국과 프랑스의 정책조정 시스템 비교 연구
주요국 중장기 정책 싱크탱크에 관한 연구
지자체의 문화행정 체제에 관한 고찰
지자체 환경행정기관의 조직화 원칙과 그 응용? 외 논문 다수 |
