| 머리말 <역자 서문>
사회과학의 연구에서 사용되는 접근 방법은 크게 개인주의(individualism)와 전체주의(collectivism)로 나눌 수 있다. 개인주의는 국가ㆍ정부ㆍ조직 등의 전체보다는 구성원들을 본질로 간주한다. 전체는 자율성을 갖는 구성원들의 수평적인 합에 불과하기 때문에 구성원들을 떠나 별도로 실체를 갖지 못한다는 것이다. 이러한 개인주의는 사회과학의 연구에서 본능ㆍ욕구ㆍ자발성 등을 보유하는 구성원들 간의 관계에 중점을 둔다. 반면에 전체주의는 전체는 개인들의 단순한 합의 이상의 의미를 갖고 있기 때문에 개인은 전체를 위해 희생하고 의무를 부담한다고 생각한다.
사회과학 분야에서 경제학은 개인주의를 취하는 반면에 행정학과 정치학은 전체주의 관점을 주로 취한다고 평가할 수 있다. 경제학은 개인들이 자기 이익(self-interest)을 추구하는 시장을 연구 대상으로 한다. 기업가는 이윤 극대화, 소비자는 효용 극대화를 각기 추구하게 되고, 그 결과 전체로서 시장이 균형과 성장을 이룬다는 점을 제시한다.
반면에 행정학과 정치학은 국가의 성장과 발전을 일차적인 목적으로 하고 공익 실현을 위한 구성원들의 공적인 의무와 역할을 강조한다. 의원들은 공익의 대변자, 관료들은 공익에 대한 봉사자, 국민들은 공공심을 함양한 시민으로 각각 규정하고 있다. 기존 정부 관련 학문 분야는 이러한 인간관에 바탕에 두고 공공문제에 대한 주류이론(主流理論, mainstream theory)을 형성하고 있다. 그러나 기존 주류이론은 현재 대두되고 있는 정부 부문의 재정 적자의 누적, 규제의 강화, 인원과 기구의 확대 등으로 구체화되는 정부실패(government failure)에 대한 명쾌한 진단과 이에 대한 처방을 제시하지 못하고 있다.
이와 같이 주류이론의 적실성이 감소되자 이에 대한 보완적인 대안으로서 새로운 접근 방법이 대두되기 시작했다. 경제학의 기본 가정을 시장이 아닌 공공부문의 연구에 원용하자는 것이다. 이미 개인주의에 입각한 자기 이익 추구의 모델을 공적 문제의 분석에 적용하기 시작했다. 이것은 시장에서 물건을 구입하는 소비자나 관공서에서 업무를 수행하는 관료 모두가 동일한 인간이라는 가정에서 출발한다. 쇼핑몰에서 물건을 구입할 때의 개인의 본능과 욕구가 시청에 들어선다고 해서 바뀌지 않는다는 것이다.
이와 같이 경제학적 접근 방법을 공공부문의 연구에 도입하려는 학문적 시도가 공공선택론(public choice analysis)이다. 공공선택론은 관료제ㆍ정당ㆍ투표제도ㆍ정부예산 등 공적 문제를 다루는 데 구성원들의 자기 이익 추구 전제를 활용한다. 공공선택론에 의하면, 의원은 재선을 위한 득표 극대자, 관료는 재량 증대를 위한 예산 극대자, 국민은 효용 극대화를 위한 소비자로 각각 규정한다. 공공선택론은 이러한 전제하에 경험적인 측면에서는 공공문제의 본질에 대해 진단하고, 규범적인 측면에서는 제도 개선을 위한 처방을 제시한다.
이러한 공공선택론은 기존의 주류이론이 간과했던 부문에 대한 새로운 시야를 제공함으로써 정치행정이론의 완성도를 높이고 있다. 특히 정부실패라는 공공부문의 역기능에 대한 분석력을 높이고, 민영화ㆍ감축관리ㆍ규제 완화ㆍ지방분권화 등 정부개혁에 관한 이론적인 준거를 제공하고 있다.
털럭(Gordon Tullock)과 함께 공공선택론의 창시자였던 뷰캐넌(James M. Buchanan)이 1986년에 노벨경제학상을 수상함으로써 이론적 가치가 공식적으로 인정받게 되었다. 이에 따라 세계 각국에서 공공선택학회가 설립되고 공공선택론이 정부 관련 학과의 교과과정에 개설되기에 이르렀다. 우리 나라에서도 2003년에 한국공공선택학회가 설립됨에 따라 공공선택론에 대한 학문적 연구가 진전되고 행정학과의 주요한 교과 과목으로 자리잡기 시작했다.
행정학과의 학부생을 대상으로 하는 마땅한 기본 교재가 없어 고심하던 중에, 뷰캐넌과 함께 공공선택론을 정립시켰으나 정통 경제학자가 아니라는 이유에서 노벨경제학상 수상에서 제외되었던 털럭의 저서를 접하게 되었다. 이 연구는 원저서 『정부: 누구를 위한 충실한 봉사자인가?: 공공선택론의 입문서(Government: Whose Obedient Servant?－A Primer in Public Choice)』의 부제가 제시하는 바와 같이 정부실패를 다루는 공공선택론의 입문서를 번역한 것이다. 원저서는 털럭, 셀던(Arthur Seldon), 브래디(Gordon L. Brady)의 공저로서 공공선택론의 기초 이론을 소개하고, 미국과 영국에서의 적용 사례를 포함하고 있어 공공선택론의 초입자들에 대한 기본 교재로 활용될 것으로 기대된다.
이 역서는 기본적으로 독자들의 이해와 편의에 중점을 두었다. 학부생들을 주요 독자층으로 상정하고 원저자의 의도가 왜곡되지 않는 범위 내에서 풀어쓰고 필요한 경우 역자 주를 첨가했다. 또한 독자들이 원저서를 인용하거나 비교 연구하는 데 도움을 주고자 본문의 왼쪽 여백에 원저의 페이지를 표시했다.
원저서는 2000년에 영국의 경제문제연구소(IEA: The Institute of Economic Affairs)에서 출판되었고, 2002년에 미국의 카토연구소(Cato Institute)에서 재판되었다. 이 역서는 원래의 출판사인 IEA와의 판권 협약에 의해 번역되었다. IEA는 1955년에 피셔 경(Sir Antony Fisher)이 설립한 연구소로서 시장 존중?탈규제?민영화?자율화 등의 자유주의 정치경제 사상을 전파하는 메카로서 자리매김하고 있다.
원저서는 IEA가 기획 연구로서 털럭에게 의뢰하여 저술되었다. 원저자와 출판사의 학문적 비중과 위상이 역자에게 부담으로 작용하기도 하지만 이 역서를 출간하면서 자부심과 함께 책임감을 느낀다. 무엇보다도 한국어판 발행을 허락해 준 IEA의 총무 이사인 블런델(John Blundell) 박사에게 감사의 뜻을 표하고자 한다. 또한 번역서라는 한계에도 불구하고 새로운 학술이론의 보급이라는 순수한 학문적 동기에서 출판을 흔쾌히 수락해 주신 도서출판 대영문화사의 임춘환 사장님과 관계자들께 깊은 사의를 표한다. 2005년 1월
왕방산 기슭 연구실에서
옮긴이 씀 <편집자 주>
(p.v)
영국의 IEA(The Institute of Economic Affairs)는 1978년에 새로운 분야에 관한 회의를 개최한 바 있다. 그 당시 비교적 새로운 학문 분야로서 영국에서는 ‘정치의 경제학(the economics of politics)’이라고 통용되고 있던 공공선택 경제학(public choice economics)에 관한 회의였다. 뷰캐넌(James M. Buchanan)을 비롯한 저명한 학자들이 논문을 발표했다. 발표된 논문들은 곧바로 『정치의 경제학(The Economics of Politics)』이라는 제목으로 발간되어 공공선택론에 관심을 갖고 있는 학자들을 위한 주요한 참고 자료로 활용되었다.
당시 『정치의 경제학』은 IEA의 연구에 많은 영향을 미쳤다. 실제로 이 논문집은 과학적 방법의 적용을 강조하는 분야에서 정부실패를 등한시하면서 시장의 불완전성(imperfections)과 실패(failure)만을 규명하려는 태도는 잘못된 것이라는 점에 대해 확실한 근거를 제공했다. 이러한 논조는 초기의 IEA 저술에서 광범위하게 유지되었다. 실제로 공공선택론의 아이디어는 IEA의 연구에서 기본적인 논조를 구성하고 있으며, 지금까지 모든 논문들은 이러한 논조를 바탕으로 하여 저술이 이루어지고 있다. 정부규제와 같은 일반적인 주제에 관한 연구나 특수한 시장에 관한 연구 모두에서 IEA 학자들은 정치와 관료의 불완전성에 대한 확고한 신념을 갖고 있다. 그 결과 그들은 정부활동은 분명히 시장활동을 개선하게 된다는 기존의 경제정책에 내재된 아이디어와는 거리를 두고 있다.
여러 해 동안 『정치의 경제학』은 절판되었다. 물론 지난 20년 동안 공공선택론에 대한 주제는 상당한 진전을 보고 있다. 공공선택론에 관한 추가적인 연구들이 IEA를 통해 출판되기도 했다. 그러나 이제 과도한 전문 용어를 사용하지 않으면서도 공공선택론의 기본적인 아이디어를 제시할 수 있는 새로운 지침서를 발간할 때가 되었다. IEA는 다행히 세 명의 선도적인 학자들을 저술에 초대할 수 있었다.
(p.vi)
털럭(Gordon Tullock) 교수는 공공선택론의 창시자로서 많은 독창적인 아이디어를 제공하고 있으며, 이 분야에서 가장 저명한 학자이다. 여러 해 동안 IEA의 편집위원장을 역임한 셀던(Arthur Seldon) 박사는 공공선택론 아이디어의 중요성을 처음으로 인식한 학자로서 영국에서 공공선택론이 소개된 이래로 많은 논문을 기고한 학자 중의 한 명이다. 그리고 브래디(Gordon L. Brady) 박사는 공공선택론을 다른 분야에 적용하는 방법에 대해 광범위하게 저술하고 있다. 특히 제이 경(Sir Antony Jay)은 독자들을 위해 이 책 서문을 기고했으며, 연속간행물인 『예, 장관님(Yes, Minister)』과 『예, 수상님(Yes, Prime Minister)』의 공동 저자로서 정치가와 공무원들의 행태 유형과 동기를 이해할 수 있도록 독자들에게 새로운 시사점을 제공한 바 있다.
모든 IEA의 출판물에서 논조가 상이한 경우 연구소, 원고 의뢰자, 심사자, 편집장의 견해보다 저자의 견해를 수용하고 있다. 이 책 『정부: 누구를 위한 충실한 봉사자인가?』는 경제적 분석을 통해 정부의 활동을 이해하는 방법을 널리 소개하는 데 그 목적을 두고 있다. 2000년 7월
로빈슨(Colin Robinson)
IEA 편집장
서레이대학교(Surrey University) 경제학과 교수 <서 문>
(p.vii)
1977년 한 내각 장관과 사무차관(Permanent Secretary) 간의 긴장과 갈등에 기초한 TV 코미디 기획물(Yes, Minister)에 대한 아이디어를 갖게 될 때까지 공공선택론에 대해 들어본 적이 없었다. 그러나 나는 작가, 프로듀서, 정부위원회의 위원으로서 TV 시사물과 관련하여 25년을 보냈고 실제로 정부조직이 운영되는 과정을 관찰해 왔다. 연구를 하면 할수록 정부에 대한 관념적 이미지와 현실 간의 차이가 크다는 점을 인식할 수 있었다. 특히 장관이 관료에게 임무를 부과하는 등 행정에서 막강한 힘을 보유하고 있다는 기존 이미지와 반대로, 관료들이 가장 힘있고 활동적이고 지적으로 뛰어난 장관들을 제외하고는 모든 업무를 통제하고 있다는 현실 간의 큰 괴리를 발견할 수 있었다. 대표적인 예로 1960년대에 발생한 한 사건을 들 수 있다. 에반스(Timothy Evans)의 사형 집행이 사법 당국의 잘못된 판결에서 비롯되었다는 것이 분명해지고 사후(死後) 사면을 위한 청원이 많은 지지를 받게 되었다. 그 청원은 총선 전 노동당의 내무성 장관 후보(Labour’s Shadow Home Secretary)인 소스키치 경(Sir Frank Soskice)이 주도했다. 그러나 청원은 노동당이 승리한 총선 후에 내무성에 정식으로 제출되었다가 기각되었다. 단지 총선이 직전에 실시되었다는 것과 청원을 기각한 내무 장관은 청원을 주도한 동일인(Sir Frank Soskice)이었다는 사실을 제외하고는 특별히 주목할 만한 사유가 없었다. 그러나 이러한 사례는 장관과 관료 혹은 개인과 제도 간의 권력의 현실적 역학 관계를 파악하는 데 유익한 시사점을 제공한다.
이러한 이미지와 현실 간의 괴리는 코미디의 좋은 소재가 되었고 장관과 사무차관 간의 갈등 요인이 되기도 했다. 실제로 장관은 대중적 인기, 영전 및 해고 방지, 자기 자신과 소속 정당의 재선 가능성 등에 관심을 갖는 반면, 사무차관은 지위 보장, 안정성, 책임 회피, 객관적 업무 측정으로부터의 해방, 부처의 예산과 권한 증대, 안정성, 여가, 부수입, 사회적 신망 등을 추구한다. 코미디는 이들 간의 갈등 관계에서뿐만 아니라 이들이 개인적인 야심을 감추기 위해 사용하는 공익이나 공공서비스 명분이라는 가면(假面)에서도 그 소재를 찾았다. 국가와 국민의 이익에 대한 그들의 배타적인 관심 표명은 에머슨의 말(Emerson’s line)을 상기시킨다. “그들은 명예를 강하게 주장하면 할수록 숟가락 수를 더 빨리 센다.”
(p.viii)
나는 공동 저자인 린(Jonathan Lynn)과 지난 10년 동안 전성기를 『예, 장관님(Yes Minister)』과 『예, 수상님(Yes, Prime Minister)』이라는 두 시리즈에 쏟으며 보냈다. 38개 에피소드 모두는 정부의 고위직에서 근무한 바 있는 인사들과 자료 조사를 겸해 점심을 나무면서 수집된 것이었다. 관료는 매우 신중한 반면 현직 장관, 전직 장관, 정치적 자문가들은 직설적이었다. 우리가 더 많은 것에 대해 알면 알수록, 만약에 해커(Jim Hacker)와 애플비(Humphrey Appleby)처럼 시나리오상의 장관이나 사무차관과 같은 입장에 처했었다면 그들과 똑같이 행동했으리라는 것을 더욱 인식하게 되었을 것이다. 문제는 개인의 인격이나 도덕성보다는 개인들이 처해 있는 보수와 징계의 제도에서 비롯된다. 우리가 경험한 것은 개인적이고 일화적인 내용이었다. 따라서 『정부: 누구를 위한 충실한 봉사자인가?(Government: Whose Obedient Servant?)』에서 전문적인 학문 분야가 우리의 개인적인 경험을 이론적으로 체계화하는 것을 보는 것은 매우 고무적인 일이다. 이 저서는, 공직자는 비천하게 금전을 추구하는 수전노나 개인적인 이익을 좇는 보통 사람들과 대조적으로 공직이라는 제단(祭壇) 위에 개인을 희생시키는 세속적인 성인(聖人)이라는 신화를 무너뜨리고 있다. 공직자들은 우리에 비해 더 잘나지도 못나지도 않다. 다만 그들이 일하는 조직적인 시스템이나 도덕적인 분위기가 그들로 하여금 사익(私益)을 추구하지 못하도록 하고 있을 뿐이다.
지난 10년 동안의 연구에서 분명히 규명된 사실에 의하면, 공공의 선(public good)은 정부가 추구하는 목적이 아니라 부정한 행위를 억제하는 제약 요소라는 점이다. 만약 공직자들의 활동이 공익에 위배된 것으로 간주된다면 처벌이 뒤따르게 될 것이다. 따라서 공직자들은 공익 증진을 위해 노력하고 이를 실현시켰다고 주장한다. 그러나 이 저서가 제시하는 바와 같이 공적 업무가 사적인 개인이나 기업보다 정부 공직자에 의해 좀더 효율적으로 수행된다는 이론은 더 이상 설득력을 갖지 못하게 되었다. 나는 정부를 개혁하기 위한 방법을 발견하지 못했다. 따라서 유일한 대안은 다른 방법으로 수행할 수 없는 업무만을 정부에게 넘겨 주자는 것이다. 이 저서의 독자들은 그 누구도 이러한 생각에 대해 반대하기가 어려울 것이다. 2000년 7월
제이 경(Sir Antony Jay)
랭포트, 서머세트(Langport, Somerset) 차 례 제１부 공공선택론의 이론
고든 털럭(Gordon Tullock)
제１장 인간으로서의 국민: 공공선택론의 기본 요소
제２장 투표의 역설
제３장 투표 거래
제４장 지대 추구의 비용
제５장 관료제
제６장 조세 회피: 절세와 탈세
제７장 연방주의 제２부 미국의 적용 사례
고든 L. 브래디(Gordon L. Brady)
제１장 국제무역과 보호주의
제２장 인터넷 행정
제３장 이동통신사업에 대한 공공선택론의 적용
제４장 환경정책에 대한 공공선택론의 적용 제３부 영국의 적용 사례
아서 셀던(Arthur Seldon)
제１장 공공 선택과 정치적 주권
제２장 정부의 의도와 그 결과
제３장 복지국가에 대한 과잉 의존
제４장 가족의 약화
제５장 투표자 혹은 소비자
제６장 경제적 연방주의의 정치적 운명
제７장 과잉정부로부터의 탈피 저자약력 고든 털럭(Gordon Tullock). 그는 시카고대학교에서 1947년에 법학박사 학위(J.D.), 1994년에 명예박사학위를 받았고, 1998년에는 미국경제학회의 명예회원(Distinguished Fellow)이 되었다. 그는 공공선택론의 이론적인 기초를 형성하는 데 주도적으로 공헌했다. 털럭의 가설(Tullock’s hypotheses), 털럭의 법칙(Tullock’s Law), 털럭의 모순(Tullock’s paradoxes) 등은 공공선택론의 기초를 제공했고, 법학ㆍ경제학ㆍ사회생물학(sociobiology) 에서 새로운 영역을 개척했다. 그는 Journal of Political Economy와 American Economic Review의 초기 출판을 주도하고 160여 편의 논문, 130여 차례의 회의, 20여 권의 책을 출판했다. 그는 또한 경제문제연구소(The Institute of Economic Affairs: IEA)를 위해 『자선의 경제학(The Economics of Charity)』(IEA Readings No. 12, 1974), 『정부의 길들이기(The Taming of Government)』(IEA Readings No. 21, 1979), 『부상하는 합의(The Emerging Consensus)』(Hobart Paperback No.14, 1981) 등에 논문을 기고했다. 이 밖에도 『투표의 동기(The Vote Motive)』라는 제목으로 공공선택론 혹은 정치의 경제학(economics of politics)에 관한 논문을 기고한 바 있다. 털럭은 현재 버지니아 주 알링턴(Arlington) 소재 조지메이슨(George Mason)대학교 법과대학의 법ㆍ경제학부의 교수로 재직하고 있다. 아서 셀던(Arthur Seldon). 그는 레인대학(Raine’s Foundation School)과 런던경제대학(London School of Economics)에서 교육받고 우등으로 졸업했다. 그는 대학 튜터(tutor), 경제분석가, 호주연방의 복지내각위원회(Cabinet Committee on Welfare) 특별자문위원, 보건행정재정에 관한 영국의료협회(British Medical Association)의 자문위원 등을 역임했다. 1957～1988년 기간 동안 IEA의 편집장을 역임했으며, 학술활동은 신문 기고 74회와 정기간행물 기고 등을 포함하여 230편에 달한다. 그리고 28편의 논문과 저술, IEA에서의 350편의 논문 편집을 제외한 장기적인 연구로는 페낸스(F. G. Pennance)와 공동으로 저술한 『기초 경제사전(Everyman’s Dictionary of Economics(J. M. Dent))』, 『거대한 연금 사기(The Great Pensions Swindle (Stacy))』, 『책임(Charge(Temple Smith))』, 『자본주의(Capitalism(Blackwell))』, 『국가의 퇴보(The State is Rolling Back(Economic and Literary Books))』, 『민주주의의 딜레마(The Dilemma of Democracy(IEA)』 등이 있다. 고든 브래디((p.x)
Gordon L. Brady). 그는 1976년에 버지니아 종합기술연구소(Virginia Polytechnic Institute)와 국립대학교에서 박사학위를 받고, 1981년에는 예일법과대학(Yale Law School)에서 법학석사를 취득했다. 70편 이상의 논문을 출간하고 현재 블랙(Duncan Black)의 학자적 전기(傳記)와 토머스 제퍼슨 정치경제연구센터(Thomas Jefferson Center for Studies in Political Economy)의 역사를 집필하고 있다. 또한 그는 런던에 있는 왕립 국제문제연구소(The Royal Institute of International Affairs)의 준회원을 역임한 바 있고, 현재는 버지니아 주 페어팩스(Fairfax)에 소재한 조지 메이슨 대학교 공공선택연구센터(Center for Study of Public Choice)의 선임연구원이다. 그리고 워싱턴 D.C.에 소재한 미국 무성의 국제조직국(Bureau of Internationl Organization Affairs)의 환경경제 분과와 환경질에 관한 대통령위원회(President’s Council on Enviornmental Quality)의 경제정책 분과 선임 자문위원, 노팅햄 트렌트(Nottingham Trent) 대학 경제사회과학학과(Economics and Social Science)의 트렌트 명예회원(Trent Fellow), 예일법과대학의 동문 명예회원(Graduate Fellow), 예일대학교의 강사, 워싱턴에 소재한 브루킹스연구소(The Brookings Institute)의 경제정책 위원 등으로 활동하고 있으며, 1998～1999년 기간 동안 마이애미대학교의 법률 및 경제학센터(Law and Economics Center) 환경 분과의 록펠러 박사후 회원(Rockefeller Post-Doctoral Fellow) 등의 경력을 갖고 있다. 이 밖에도 버지니아 주 알링터에 소재한 조지 메이슨 대학교 법과대학의 법률 및 환경센터(Law & Environment Center) 소장을 역임한 바 있다. 역자약력 김정완(金政完)
전남대학교 행정학 박사
광주ㆍ전남발전연구원, 책임연구원
전라남도, 중기지방재정계획 심의위원
행정자치부, 지방재정발전기획단 연구위원
경실련, 정부개혁위원회 위원
한국행정학회, 한국지방재정학회, 한국거버넌스학회 이사
한국정책평가분석학회, 한국공공선택학회 이사
미국 캔자스대학교 객원교수
현재 대진대학교 행정학과 교수 <주요 저서 및 논문> 『지방재정학』, 박영사(1997, 공저).
『뉴케인즈 경제정책』, 동인(1999, 공역).
『현대행정의 이해』, 대진대학교출판부(2001, 공저).
“지역생산과 지역분배의 불일치를 개선하기 위한 세원조정 방안”(2004)
“기초자치단체의 자주재원 확충을 위한 관광세 도입 방안”(2003)
“재정적자의 원인과 통제에 관한 공공선택론적 관점”(2000)
“한국 재량적 재정적자의 결정 요인과 메커니즘 분석”(1994) 외 다수 논문. |
