| 머리말 <머리말>
행정철학은 저자가 대학에 자리를 잡고 줄곧 강의해 온 과목 중의 하나이다. 물론 저자는 대학원에 다닐 때에도 행정이론을 전공하면서 행정가치론이나 행정학방법론, 관리철학에 관심을 갖고 공부하기도 했고, 시간강사 시절에도 행정철학을 강의할 기회가 더러 있었다. 그 때마다 저자는 행정철학을 연구하는 선배 교수님들의 논문과 저서들을 들여다보며, 행정철학의 학문적 의의와 연구 필요성, 그 주요 논점들을 정리하고 그것들을 마음 속 깊이 새기곤 했다.
그러나 행정철학을 계속 공부하고 가르치면서 남는 단상은, 그간 텍스트로 써온 행정철학 저서들에 대한 약간의 불만과 학문적 아쉬움이다. 기존의 행정철학 저서 중에는 번역서가 꽤 많은데, 이들 번역서는 특정 외국 학자의 학문 체계와 개인적 소견을 그냥 전달하는 데 그침으로써 책 내용의 한국적 적실성에 대해서는 다소 공허한 메아리를 전해 줄 뿐이다. 또 국내의 몇몇 저서는 책 쓰신 분들의 오랜 고민과 나름대로의 학문 체계를 담고 있고, 존재론인식론 등 이론철학 부분과 가치론은 비교적 섬세하게 취급하고 있지만, 응용실천 학문인 행정학이란 관점에서 볼 때 관리철학, 개혁철학, 리더십철학 같은 행정철학의 실천론 분야에 대해서는 무관심하거나 충분히 다루지 못하고 있는 아쉬움을 남긴다.
저자는 이런 문제 인식 아래 몇 년 전부터 철학에서의 일반적 논의 체계를 토대로 행정철학의 학문 체계를 나름대로 구성한 뒤, 이에 대한 논문들을 써보고 또 관련 자료들을 모아 왔다. 이제 그 내용이 어느 정도 축적되고 관점이 체계적으로 정리되어 책으로 만들어 보려는 욕심이 들던 차에, 이렇게 행정철학에 대한 평소의 생각과 학문 체계, 또 행정철학 교과서가 지향해야 할 점들을 한 권의 책으로 묶어 보는 기회를 갖게 되었다.
그렇다면 이 책은 행정철학에 대해 무엇을, 어떻게 지향할 것인가 이 책은 다음과 같은 점에서 기존의 저서들을 보완하며, 행정철학 논의를 좀더 알찬 방향으로 체계화하려고 노력했다.
1) 행정존재론에서 정부본질론으로 논의의 방향을 확대, 전환시킨다.
행정의 외연이 확대되고 그 내포가 깊어지면서, 현대 행정은 초기의 기계적 법 집행에서 벗어나 정책결정 및 행정규제 등 국민의 삶에 큰 영향을 미치는 아주 중요한 존재가 되었다. 그렇다면 권한과 규모가 한껏 커진 행정은 그 존재 가치를 인정받기 위해서 향후 어떤 모습으로 자리잡고 어떤 방향으로 나아가야 할까
불행히도 기존의 행정철학 저서들에서는 이에 대한 체계적이고도 구체적인 논의가 부족한 채, 대개는 우리가 행정이라고 부르는 것의 존재적 현실과 그 개념적 본질을 이해하는 데서 그치고 있다.
행정의 권한과 규모가 한껏 커진 오늘의 상황에서는 행정의 존재 양식과 본질을 단순히 논하는 데 그치는 것이 아니라, 행정의 수행 주체인 정부가 그 본질을 다함으로써 자신의 존재 가치를 다하기 위해, 무엇을 어떻게 해야 할지에 대한 구체적 논의가 필요하다.
그렇다면 어떤 정부가 좋은 정부인지에 대해 관심을 두고, 결국은 행정 그 자체에서 행정의 수행 주체인 정부에로 행정철학의 연구 대상이 전환되어야 할 것이다. 여기서 우리는 행정존재론에서 정부본질론으로 논의의 방향을 확대, 전환시킬 필요가 있다. 이 책은 정부본질론이란 제목 아래 현대 정부가 자신의 존재 이유 및 그 본질을 다하기 위해 마땅히 추구해 나가야 할 행정의 참된 방향, 즉 정부의 절대정신이랄까, 참된 정부의 영상이랄까 하는 것들을 차근차근 논해 볼 것이다.
2) 정부실패의 성찰적 이해라는 새로운 행정인식론을 도출해 본다.
기존의 행정인식론은 실증주의 인식론의 영향을 받아 현실 행정 세계에 대한 과학적 인식 가능성과 과학으로서의 행정학의 성립 조건을 따지는 데 논의를 치중해 왔다. 따라서 규범이나 존재 당위를 지향하는 행정본질론, 행정가치론 논의와는 잘 연결되지 못하는 문제점을 안고 있다. 또 기존의 행정인식론은 객관주의에 함몰된 채 가치와 사실의 엄밀한 구분 등 추상적형식적인 논의에 그침으로써, 구체적이고도 좀더 현실적인 행정의 인식 대상을 밝혀 내기가 어렵다. 따라서 좀더 명확하고 실체적인 행정 인식 영역의 새로운 도출이 요구된다.
이 책에서는 이러한 문제 인식하에 인식론의 키 워드인 ‘사고오류(思考誤謬)’와 ‘이성적 사고’라는 두 개념에 입각해, 정부실패(政府失敗) 현상을 성찰하는 데서부터 새로운 행정인식론을 출발시킨다. 정부실패야말로 그 본질에 가까이 가지 못하고 불일치를 보이는 현실 행정 세계의 대표적 오류라고 볼 수 있기 때문이다. 정부가 그 존재 이유와 본질을 다하지 못하고 왜 정부실패라는 사고오류를 범하는지 그 다양한 원인들을 우리가 제대로 이해해야만 행정의 올바른 인식 가능성도 높아질 것이다. 따라서 그 인식은 행정 현실의 진위(眞僞)보다는 정부 활동의 옳고 그름(正否)을 이성적 사고에 의거해 비판적으로 헤아려 보는 것이어야 할 것이다. 그러므로 이 책에서 살펴보는 새로운 행정인식론은 정부의 본질과 행정 현실의 간극을 메우기 위한 가치실천론의 문제와도 자연스럽게 연결된다.
3) 행정가치의 실천을 위해 행정 단계별로 주요 행정가치를 논의해 본다.
기존의 행정철학 저서들은 행정가치들을 별다른 논의틀 없이 쭉 나열해서 설명한다. 그러나 이 책에서는 행정 단계를 요구 수렴 단계, 정책 결정 단계, 정책 집행 단계 등 세 단계로 나눈 뒤, 각각의 단계에서 공무원들이 상대적으로 더 참고하고 반드시 준수해야 할 주요 행정가치를 그 단계와 연결시켜 집중적으로 언급하기로 한다. 이렇게 행정 단계별로 주요 가치만 연결시켜 살펴보는 이유는 그것이 행정가치들을 나열식으로 하나하나 언급하는 것보다 더 큰 실천적 함의가 있을 것으로 생각되기 때문이다. 즉 그 단계에서는 그 가치만은 반드시 실천에 옮겨야 한다는 강한 실천 의지를 담을 수 있다.
기존의 행정철학 논의에서는 행정가치들을 그 중요도에 따라 계층제화 시켜(본질적궁극적 가치─절차적 가치─수단 가치) 논의하기도 했다. 그러나 이는 자칫하면 더 중요한 가치와 덜 중요한 가치라는 식으로 행정가치를 등급화시킬 소지가 있다. 행정가치는 다 중요한데 이처럼 계층제적 분류를 해 버리면, 자칫 본질적 가치보다 절차적 가치나 수단 가치가 비중이 약한 것처럼 생각되기 쉽다. 따라서 이 책에서는 다양한 행정가치를 각 행정 단계와 연결시켜, 각 행정 단계와 크게 상관성을 보이는 특정 행정가치와 그 행정 단계 사이에 존재하는 불가분의 관계성을 논하고자 한다.
4) 공직윤리 구현의 다양한 전략들과 발전적 교훈 사례를 소개해 본다.
우리 사회에서는 공직윤리란 말보다는 공직 기강이라는 말이 더 많이 통용된다. 즉 윤리보다는 기강(紀綱)이라는 좀더 강한 어감의 단어가 우리 공직사회를 통제하기 위해 더 많이 사용되고 있는 것이다. 이는 그만큼 부패와 비리로 얼룩진 한국 공직사회의 어두운 면을 반영하고 있다.
이 책에서는 이런 맥락에서 우선은 공직 기강을 확립하고 나아가서는 공직윤리를 구현하기 위한 다양한 전략들을 법규적 통제, 윤리강령의 준수, 부패추방기구의 강화 차원에서 자세히 강구해 본다.
그러나 궁극적으로 공직윤리 구현을 위해 가장 중요한 것은 무엇보다도 공무원 개개인의 ‘자기 절제적 직업윤리 함양과 직업행동강령의 자율적 학습’일 것이다. 따라서 이 책에서는 공직윤리를 확보하는 데는 법규 등의 타율적 처방보다는 관료 개개인의 직업윤리 정신이 더 요구된다는 문제 의식하에, 전복적 계보학(subversive genealogy) 혹은 유교윤리의 가용화(可用化)란 각도에서, 오늘의 공직윤리 문제를 해결하는 데 시사점을 주는 조선조 관료들의 선비적 삶을 발전적 교훈 사례로서 음미해 본다. 즉 조선의 선비 관료들이 어떤 인생관직업관을 갖고 어떤 직업윤리 정신으로 관직 생활을 수행했는가를 그들의 수양론(修養論), 위학론(爲學論), 치인론(治人論), 출처론(出處論), 청백리적 생활철학을 중심으로 분석한 뒤, 그것들이 오늘의 공직윤리 구현에 주는 실천전략적 함의를 도출해 본다.
5) 공직 일터의 구조적 개혁에 유용한 개혁철학들을 찾아본다.
행정철학에서 왜 새삼 개혁을 얘기하는가 행정가치의 실천과 공직윤리 구현을 공무원들에게 규범적으로 강요만 하는 것이 능사는 아니다. 아무리 공무원들이 가치 실천과 윤리 구현에 노력해도 그들이 하루에 가장 중요한 일과를 보내는 일터 자체가 구조적으로 권위적이고 비효율적이며 군살이 잔뜩 끼어 있어 그들의 발목을 붙잡는다면 아무 소용이 없다.
따라서 행정가치 실천의 과정에서 공무원들이 일하는 일터의 구조적 개혁도 병행되어야 한다. 군살이 잔뜩 낀 행정조직과 복잡다단한 행정절차의 민주적효율적 개혁이 적절히 이루어질 때, 민주성능률성신속성효과성 등의 행정가치와 공직윤리가 공직 일터에서 더욱더 잘 발현될 수 있을 것이다. 이런 점에서 이 책에서는 현대 정부개혁에 유용한 개혁의 논리들, 개혁의 성공적 관점들, 개혁의 기본 원리 등을 개혁철학이란 이름으로 적극 발굴해 본다.
6) 관리철학을 리더십과 전략적 인적자원 관리를 중심으로 체계화해 본다.
아무리 옳고 규범적인 인간의 행동도 그것이 잘 발현될 수 있는 여건을 필요로 하는 것은 너무나 당연하다. 일례로 조직의 장(長)이 고객들에게 좋은 물건과 서비스를 팔겠다는 약속을 수없이 하지만, 실제로 고객에게 약속을 지키는 것은 종업원들의 몫이다. 따라서 조직의 장이 종업원들에게 ‘약속 지키게 하기’의 과정이 필요하다.
이러한 논의를 행정에 대입해 보면, 우리는 결국 공무원들이 공직 업무에 전념할 수 있게 해 주는 다양한 동기 부여책이 마련되어야 할 필요성을 느낄 수 있다. 즉 사람 관리의 새로운 패러다임과 새로운 관리철학이 필요한 것이다. 위에서 언급한 개혁철학이 행정구조인 하드웨어를 뜯어 고치는 것이라면, 이러한 관리철학은 소프트웨어의 업 그레이드에 해당된다.
그런데 사람 관리의 새로운 철학은 하위자들을 일터에서 직접 이끄는 상사(上司) 주도적 보상과, 조직의 전체 직원들이 제도적으로 인사 혜택을 골고루 받기 위해 강구되는 직장 주도적 보상으로 나뉜다. 이 책에서는 전자를 ‘리더십 철학’으로, 후자를 ‘전략적 인적자원 관리철학’이란 시각에서 심층 논의한다.
일반적으로 철학은 사람들에게 재미없고 딱딱하며 무미건조한 학문이라는 선입견을 준다. 이는 행정철학도 마찬가지일 것이다. 그러나 철학의 학문적 효용성과 그 실천 효과를 감안한다면, 철학은 재미없다고 해서 우리가 방 한 구석으로 밀어놓은 채 다시는 안 쳐다봐도 되는 그런 값싸고 무용한 학문은 아니다. 철학은 분명히 현실의 문제 해결에 유용한 진리와 방법을 우리에게 선사한다. 그렇다면 이 책의 구성과 관련해 우리는 어떤 식의 접근 방법을 고려해야 할까
첫째로, 이 책에서는 자칫 딱딱하다고 생각하기 쉬운 철학 책에 대한 독자들의 접근도를 높이기 위해 ‘철학으로의 초대’라는 가벼운 기분으로 책을 시작한다.
둘째로, 외국 정부들의 성공적 개혁철학 사례와 양질의 기업에서 개발된 관리철학 사례들을 자세히 소개하고 응용해 봄으로써, 행정가치와 공직윤리 구현 및 공공 부문 개혁철학의 효과성을 도모한다.
셋째로, 철학 책이기 때문에 다소 추상적이고 규범적인 논의가 주류를 이루다 보면, 독자들의 호흡이 너무 길어지고 그 내용을 쫓아가다가 쉽게 지칠 수 있다. 따라서 이 책에서는 저자 나름대로 책의 내용을 적절히 요약한 표와 그림들을 군데군데 많이 삽입함으로써 독자들이 책의 내용을 좀더 쉽게 한눈에 파악할 수 있도록 해 보았다.
이 책은 위의 내용과 방법들을 더욱 가시화하고 한층 더 농익게 하기 위해 계속 수정, 보완될 것이다. 따라서 이 책의 수요자인 독자 여러분들의 적극적인 평가와 건설적 제안, 그리고 문제 의식의 공유를 기대해 본다.
이 책을 출간하면서 평소 저자를 위해 조언과 격려를 아끼지 않으시는 주위 분들께 깊은 감사의 마음을 전해 드리고 싶다. 지난 1년간 저자가 몸이 불편해 정신마저 황폐해 갈 때, 순간순간에 일희일비하지 말고 학문적 삶을 길게 보라는 격려를 주신 은사이신 연세대 안병영 선생님의 다감한 목소리가 아직도 귓전에 머물고 있다. 그리고 저자와 같은 학교에 근무하며 저자의 학교 생활, 가정 생활을 늘 걱정해 주시는 변종화 선생님, 그리고 친형같이 늘 격려의 말씀과 따뜻한 보살핌을 주시는 충북대 이기주 교수님께 깊이 감사드린다. 그리고 저자 곁에 늘 함께하시며 저자의 건강을 걱정해 주시고 사랑과 격려의 말씀을 나누어 주시는 부모님, 사랑하는 아내, 그리고 누님들께도 고마움의 마음을 전해 드리고 싶다. 물론 저자의 희망인 우리 재선, 재건에게도 좀더 멋있는 아빠로 남고 싶다.
그리고 어려운 출판 여건하에서도 이 책의 출판을 흔쾌히 허락해 주신 대영문화사 임춘환 사장님과 편집부의 여러 선생님들께도 깊은 감사를 드린다.
2003년 11월
나무와 숲이 함께 보이는 조그만 연구실에서
저자 이 도 형 차 례 제１장 행정철학의 개념과 그 연구 대상
Ⅰ. 철학의 개념과 학문적 의의
1. 삶 속의 철학 발견하기
2. 철학의 개념과 학문적 효용성
Ⅱ. 행정철학의 개념과 연구의 필요성
1. 철학(연구 방법)과 행정(연구 대상)의 만남
2. 정치철학과 관리철학의 복합체
3. 행정철학 연구의 필요성
Ⅲ. 행정철학의 연구 대상과 이 책의 구성 체계
1. 철학의 일반적 분류 체계
2. 행정철학의 연구 대상 및 이 책의 구성 체계
제２장 행정존재론, 행정본질론, 정부본질론
Ⅰ. 존재와 본질의 개념
Ⅱ. 행정존재론: 행정의 역사적 개관 및 행정 개념의 변화 분석
1. 행정의 역사적 개관
2. 행정 개념의 변화 분석
Ⅲ. 행정본질론, 정부본질론
1. 항존적 실재 혹은 보편 정신으로서의 행정본질론
2. 이상적 존재로서의 정부본질론
Ⅳ. 정부의 본질: 무한책임 보험회사로서의 정부
Ⅴ. 본질을 다하는 좋은 정부의 영상: 시장실패 치유자
1. 공공재 생산자
2. 규제자
3. 경제적 지원자 및 조장자
4. 사회적 지원자 및 이익 중재자
Ⅵ. 공직의 본질과 공무원의 존재 이유
1. 국정 대리인의 신분
2. 수탁자적 신분
3. 행정가이자 국민이라는 이중 신분
4. 적극 시민권과 슈퍼 시민
5. 공공조직의 조직시민행동
제３장 행정인식론
Ⅰ. 행정인식론의 개념
Ⅱ. 행정 인식 영역의 변천
1.전통적 인식 영역: 실증주의와 인식 가능성에 대한
과학적 규명
2. 새로운 행정 인식 영역으로서의 정부실패
3. 정부실패의 단면들
Ⅲ. 행정인식론의 재구성: 정부실패에 대한 성찰적 이해
1. 정부실패에 대한 과학적 인식과 인과적 설명
2. 과학적 인식의 한계와 인식론적 성찰의 필요성
3. 철학적 인식: 이해방법론과 해석학
4. 성찰적 이해방법론으로서의 현상학, 비판이론
Ⅳ. 이해방법론의 행정 실천적 함의
1.비판적 자아성찰을 통한 능동적 행정가의 가치 구현 및
개혁 의지 학습
2. 행정가의 공직윤리 내면화
3. 책임윤리 확보를 위한 인간주의 관리전략의 필요성 제４장 행정가치론
Ⅰ. 행정가치의 행정철학적 함의
Ⅱ. 가치의 개념과 존재, 본질과의 관계
1. 가치의 개념
2. 가치와 존재, 본질의 관계
Ⅲ. 가치의 유형 및 체계화
1. 가치의 유형
2. 가치의 체계화
3. 행정가치의 체계화와 이해방법론과의 상관성
Ⅳ. 행정 단계별 주요 행정가치의 실현
1. 요구 수렴 단계에서의 행정가치: 민주성
2. 정책 결정 단계에서의 행정가치: 공익, 사회적 형평
3. 정책 집행 단계에서의 행정가치: 효과성, 능률성, 합법성 | 제５장 공직윤리론
Ⅰ. 윤리의 개념과 유형
1. 윤리학의 유형
2. 윤리의 개념과 유형
Ⅱ. 공직윤리의 행정철학적 함의와 행정가치와의 상관성
1. 공직윤리의 개념
2. 공직윤리의 행정철학적 함의
3. 공직윤리와 행정가치 간의 상관성
4. 공직윤리와 전문직업주의
Ⅲ. 각국의 공직윤리 관련 제도 및 규정
1. 미국 연방정부의 공직자윤리 행동준칙
2. 싱가포르의 부패 추방 강온 전략
3. 에콰도르의 청렴계약제
4. 한국적 상황에서의 공직 기강 개념과 그 외연 확대의 필요 성
Ⅳ. 공직(기강)윤리 확보 전략
1.공직(기강)윤리 확보 기준에 대한 기존의 대표적 논의:
법과 개인 윤리
2. 법규 중심의 공직 기강 확립 방법: 통제 위주의 소극적 윤 리 구현
3. 윤리헌장, 윤리강령 제정 방법: 적극적 개인 윤리 구현
4. 부패추방기구 강화를 통한 공직 기강 확립 방법
Ⅴ. 공직윤리의 실천 사례: 조선조 관료들의 선비적 삶과 개인적
내면 윤리의 생활화
1. 공직윤리와 연관된 유교적 메시지와 선비적 삶
2. 공직윤리의 현대적 내면화를 위한 선비적 삶의 벤치마킹
3. 선비 관료적 삶이 오늘의 공직윤리 확보 전략에 주는 교훈
제６장 개혁철학
Ⅰ. 정부혁신의 시대적 필요성과 개혁철학의 기본 방향
Ⅱ. 개혁철학으로서의 시장철학
1. 시장철학의 대두 배경
2. 정부 재설계 모델로서의 Re-ing
3. 공공개혁의 벤치마킹 포인트: 경영혁신 통합 모델
4. 시장철학에 대한 평가와 문제점의 성찰
Ⅲ. 개혁철학으로서의 거버넌스
1. 거버넌스의 개념과 대두 배경
2. 거버넌스의 기본 방향과 정부의 위상
3. 거버넌스의 개혁철학적 함의와 그 한계
Ⅳ. 개혁철학으로서의 5C 전략
1. 5C 전략의 개혁철학적 함의
2. 5C 전략의 개혁 전술들
제７장 관리철학
Ⅰ. 관리철학의 필요성
1. 관리 방식에 대한 관리자와 종업원 간의 인식론적 편차
2. 조직 효과성에 대한 사회 정의적 접근
3. 새로운 조직인관과 관리철학의 필요성
Ⅱ. 리더십 철학
1. 관료적권위적 스타일에서 협의적민주적 스타일로
2. 분모 경영 방식의 리더십에서 분자 경영 방식의 리더십으로
3. 셀프 리더십, 슈퍼 리더십
4. 팀 리더십
5. 서번트 리더십
6. 세대 비약의 사회에서 제기되는 리더십 변화의 필요성
7. 관리자에서 리더로: 사람은 관리하는 것이 아니라 리드하는 것이다
Ⅲ. 전략적 인적 자원 관리철학의 방향
1. 전략적 인적 자원 관리의 필요성
2. 전략적 인적 자원 관리철학의 기본 방향: Theory E에 의한 관리
3. 공직자의 불만 요인 최소화 전략(Eliminate)
4. 적극적 차원의 동기부여 전략(Equip)
5. 가정 친화적 인사관리
6. 인사 부서의 전략적 역할 |
저자약력 이도형(李都炯)
연세대학교 행정학과 졸업(행정학사)
연세대학교 대학원 행정학과 졸업(행정학석사, 행정학박사)
한국행정학회 편집위원, 연구위원
한국정부학회 편집위원
한국정책포럼 연구위원, 편집위원
한국국정관리학회 편집이사
미국 플로리다주립대학교 교환교수(2001. 8～2002. 7)
지방분권국민운동 충북본부 민주적 지방자치 분과위원장
충북도청 지방분권행정혁신위원회 위원
현 국립 충주대학교 행정학과 교수 저서 및 논문 행정학의 샘물(선학사, 2000)
지방자치의 하부구조(한울 아카데미, 2000)
발전행정론(충주대학교 출판부, 1999) 외 논문 다수 |
