| 머리말 현대 정부의 예산은 현재와 미래에 국가의 발전 방향과 그 내용을 포괄하고 있다. 한 정부의 예산 규모는 국내 총생산의 많은 부분을 차지하고 있어 예산의 결정 과정과 그 집행의 결과가 국가 경제와 사회에 미치는 효과가 매우 크다. 따라서 예산은 국가 경제의 성장과 안정을 추구할 뿐만 아니라 국가 자원의 효율적인 배분과 형평성을 실현해야 하는 방향으로 결정되고 집행되어야 하는 과제를 지니고 있다. 예산은 국가 정책의 실체인 동시에 의지를 나타내고 있다. 따라서 이 거대한 예산에 대한 이해와 분석이야말로 미래 지향적인 국가 경영관리의 핵심적인 내용이 될 것이다.
오늘날과 같이 급변하는 사회에서 정부가 국민을 위해서 해야 할 일은 복잡하고 다양하다. 그 중에서 가장 기본적인 일은 국민생활의 안정을 도모하는 것이다. 안정의 토대 위에서 물질적이고 정신적인 삶의 질을 유지 발전시키며, 더 나아가서 성장과 발전 과정에서 소외되고 낙오된 계층의 필요와 요구를 충족시키기 위한 분배 정의를 실현시키는 것이 중요한 일이다. 이러한 정부 기능의구체적 실현은 예산 과정을 통해서 필요한 재원이 조달되고 집행됨으로써 가능한 것이다.
정부에서 예산이 가지는 의미는 다양하다. 먼저 예산은 화폐 단위로 표현되는 것으로, 미래의 정부 계획에 재정자원을 할당하는 정치적 과정이다. 그런데 정부가 하고자 하는 목적은 무한한데 비하여 투입될 재원은 국민으로부터 제한적으로 충당되기 때문에 예산제도라는 정치적 과정을 통해서 정부의 생산성을 향상시키는 방향으로 예산을 관리하여야 하는 당위성과 책임성이 정부에 부여되어 있다. 정치적 결정에 의해서 영향을 받게 되는 예산 과정은 예산 편성, 심의, 의결, 감사 및 결산으로 연결되고 있다. 예산 편성은 정부 책임하에서 이루어지고 있는데, 여기서는 행정을 둘러싸고 있는 환경과의 관계에서 행정에 요구되는 것이 무엇이며, 그러한 문제를 해결하기 위한 대안으로서 각 프로그램을 결정하는 단계로 정책의제 설정과 정책 결정을 다루는 과정이다. 다음으로 정부가 편성한 예산안을 의회에서 심사하여 결정하게 하는 것은 입법부의 입장에서 행정부의 일을 통제 확인하기 위한 과정이다. 이와같이 예산은 행정부와 의회의 역할에 의해서 국가가 안고 있는 여러 가지 문제 해결을 위한 정책 결정이 이루어지며, 그 집행과 결과에 대한 감사와 결산이 감사원과 의회에 의해서 이루어지고 있다.
두 번째로 예산은 행정의 목적을 달성하기 위한 미래의 계획서이다. 행정의 목적은 국민들이 부여받고 있는 인간으로서의 존엄과 가치를 실현시키기 위해서 질서 유지와 안전, 경제적 삶의 질적인 향상과 형평의 실현을 예산이라는 수단으로 통해서 실현시키고 있다. 예산은 단순히 재정자원만을 뜻하는 것은 아니다. 예산이 결정되고 집행되며 평가되어 환류되기 위해서는 이를 관리하는 조직과 인적인 자원이 재정자원과 결합될 때에 가능한 것이다. 그런데 현대 행정국가는 경제 성장을 바탕으로 이러한 행정의 목적을 실현시키기 위해서 제도와 법률 및 재정을 확대시켜 왔다. 이러한 정부 성장에 대한 제동으로 경제성과 효율성이 강조되어 정부 성장을 축소시키려는 움직임이 있었는데, 이러한 움직임은 행정부 중심의 예산제도 개혁으로 지속되었다.
세 번째로 예산은 미래에 국가가 제공해야 할 일들을 나타낼 뿐만 아니라 그러한 일들은 국민들의 요구에 대한 구체적 반응이어야 한다. 이를테면 국민들이 더 많은 내 집 마련을 원하게 되면 공공주택 건설 관련 지출은 늘려야 하며, 또한 사회경제적 변화에 따른 복지 관련 지출과 치안 도로 교육 등의 욕구 충족에 적절하게 반응하여야 하는 것이다. 이러한 입장은 바람직한 방향의 제시와 주장을 내포하는 규범적인 내용이다. 예산의 규범적 입장은 예산제도 개혁을 통해서 주장되어 왔다. 계획예산제도는 미래의 계획을 예산에 연결시키려는 노력이고, 성과주의 예산은 일의 측정과 그것의 효율적 성취를, 영기준 예산제도는 가장 바람직한 수준의 서비스를 단위 비용 차원에서 이룩하려는 규범적 가치 실현을 위한 노력이었다. 그러나 이러한 규범적 측면의 예산은 여러 가지 입장에서 다르게 나타날 수 있다. 경제학자의 입장에서 보면 예산을 통해서 경제의 목표를 실현시키고 공공자원을 효율적으로 할당하는 것이라고 볼 수 있고, 예산회계의 입장에서는 정부 수입과 지출에 대한 정확성과 합법성을 보장하는 것이 예산이라고 볼 수 있으며, 정치적 입장에서는 사회 구성원들에게 비용과 편익을 배분하는 것으로 볼 수 있다. 또한 행정의 입장에서는 행정기관과 그들이 관리하는 프로그램에 재정을 할당하는 정치적 과정으로 보는 것이다. 따라서 예산은 다양한 양태를 지니고 있으며, 어느 한 면만 보고서 예산을 이해하게 되면 예산이 가지고 있는 전체적인 면을 도외시하게 되는 오류를 범할 수 있다.
이 책은 필자가 예산이라는 주제에 대해서 다방면으로 연구한 내용 중에서 예산을 좀더 체계적으로 접근하고 분석한 것을 정리한 것이다. 이 책의 내용은 크게 네 부분으로 나누어진다. 먼저 정부 성장을 유도한 예산 이론의 변화에 대해서 살펴본 후, 예산의 정치적 합리성을 달성하기 위한 의회와 행정부와의 예산 투쟁의 관계를 한국과 미국의 두 나라를 중심으로 조명하였으며, 두 번째로는 예산과 경제와의 관계에 대한 이론적 접근 방법을 제시함으로써 예산이 한 국가의 경제 목표에 어떤 영향을 미치느냐를 파악코자 하였다. 세 번째로는 예산의 관리도구로서의 역할을 분석함으로써 예산집행의 합법화와 효율성을 보장함은 물론이고 집행의 결과를 예산 결정에 환류시키기 위한 평가와 감사와의 관계를 조명코자 하였다. 마지막으로 경제 불황과 조세 억제를 위한 주민의 압력이 증가되고 있는 지방정부의 재정위기 상황에서 이를 극복한 미국 캘리포니아 주의 사례를 분석하였으며, 이와 비슷한 상황에 있는 우리 나라 지방정부에서 그 해결 방안을 제시하고자 하였다.
제1편에서는 정부 성장을 가져오게 한 정부의 구성 요소별 기여의 분석과 정부 활동에 적용되어온 예산 이론의 변화를 함께 분석하였다. 예산 이론의 변화에 대한 조명은 경제적 합리성과 정치적 합리성 이론이 예산 과정에 적용되어 온 배경과 이를 바탕으로 거시 및 미시적 예산 이론의 성립과 그 역할에 대한 내용에 대한 것이다. 또한 앞으로의 예산 현황을 설명하고 예측하기 위한 새로운 예산 이론의 내용과 바람직한 방향에 대한 이론 모형을 제시코자 하였다.
제2편에서는 예산이라는 정치적 과정을 통해서 의회와 행정부가 어떠한 투쟁 과정을 통해서 자원을 합리적으로 할당, 집행하고 있는지를 미국과 한국의 정치 체제 속에서 이해하고자 하였으며, 특히 예산 할당에 관한 의회와 행정부의 역할과 기능별 지출을 결정하는 요인분석을 통해서 예산 결정을 체계적으로 분석코자 하였다. 또한 예산과 경제와의 관계를 조명코자 하였다. 정부가 필요로 하는 재원의 조달은 법률에 의해서 강제적으로 조달하고, 지출의 결정은 의회와 행정부 간의 정치적 합리성에 의해서 결정되고 있다. 그러나 예산은 이러한 정치적 합리성에 의해서만 이루어지는 것이 아니라 경제적 합리성도 함께 추구하고 있다. 경제와 예산의 상호 관계 속에서 예산은 국가 경제에 영향을 미치고 또한 경제는 예산에 영향을 미치게 된다. 따라서 예산의 총규모, 지출과 재정수입은 경제의 목표 변수인 성장, 고용, 물가 안정에 영향을 미치게 된다. 이러한 경제와 예산과의 관계를 이해함으로써 국가 경제의 틀 속에서 예산의 역할을 조명코자 하였다.
제3편에서는 관리도구로서의 예산의 역할을 조명하고 총규모 관리와 프로그램 간의 이해 득실에 관한 요인을 분석하고, 더 나아가 자원의 효율성과 책임성을 확보하기 위한 평가와 감사와의 연계성 및 재정관리의 효율성 제고를 위한 효과적인 관리 방안에 대해서 언급하였다.
제4편에서는 중앙정부와 지방정부 또는 지방정부 간의 자원의 효율적 배분으로 건전한 지방정부의 발전과 지방정부와 중앙정부 간의 균형 있는 발전을 위한 재정 배분의 문제를 파악코자 하였다. 특히 경제 불황과 지역주민의 행정 수요의 증가로 지방정부의 재정 위기가 높아지고 있는 현 상황에서 어떻게 하면 지방재정의 기반을 안정적으로 확립할 수 있을 것인가에 대한 방안을 찾고자 하였다. 이를 위해 주민의 조세 억제와 경제 불황의 상황에서 재정 위기를 잘 극복한 미국 캘리포니아 주의 사례를 분석하여 그들이 어떻게 재정 위기를 극복할 수 있었는지를 파악코자 하였다.
예산은 제한된 재원을 정치적 제도를 통하여 국민과 주민의 무한한 욕망에 배분하는 제도와 과정이다. 중앙정부와 지방정부가 국민과 주민으로부터 필요한 재원을 확보하는 과정이나 확보된 자원을 발전과 균형을 위해서 배분하는 것과 공평하게 배분하는 일은 국민의 직접적인 이해 관계와 관련되고 있다.
생각과 추구하는 목표가 서로 다른 개인과 사회의 여러 집단의 요구와 불만을 조화롭게 한 뜻으로 집약해 가는 기술이야말로 예산이 가지고 있는 예술적 기능이라고 볼 수 있다.
이 책은 중앙 및 지방정부 재정의 건전성과 성장 잠재력을 뒷받침할 수 있는 예산정책의 방향을 제시함으로써 정부의 생산성 향상과 효율성을 확보하는 데 기어코자 노력하였다. 또한 21세기에 우리 나라가 선진국으로 도약하기 위해서 필요한 예산의 바람직한 역할을 제시하는 데 초점을 두었다. 아무쪼록 이 작은 책이 우리 나라 예산정책의 수립과 집행에 작은 보탬이 되었으면 하는 마음 간절하다.
나는 이 책의 초고를 2000년 가을 학기에 행정대학원 공공행정 전공의 ‘예산과 재정관리’ 강의 교재로 사용하였다. 학생들의 진지한 관심과 지적으로 많은 부분이 보완된 것에 대해 고마움을 표하고자 한다. 또한 그 동안 학부에서 재무행정 강의를 수강한 행정학과 학생들의 학구적인 열망과 자극에 의해서 이 책이 완성될 수 있었음을 기쁘게 생각한다. 아울러 이 책의 초고를 읽고 좋은 의견을 주신 박기묵 교수께 감사드리며, 이 책의 출판을 흔쾌히 승낙해 주신 대영문화사 임춘환 사장님께도 감사드린다.
끝으로 늘 삶의 기쁨과 의욕을 제공해 주는 아내와 자식들과 이 작은 결실을 나누고자 한다.
2000년 겨울
서창 연구실에서
윤성채 차 례
제1편 정부 성장과 예산 이론의 변화
제1장 정부 성장의 요인
1. 머리말
2. 행정의 목적과 정부 기능
3. 프로그램과 예산의 관계
4. 정부 성장의 문제점
5. 양적인 정부 성장의 원인 분석
6. 맺음말
제2장 예산 이론의 변화
1. 머리말
2. 경제적 합리성 이론
3. 정치적 측면의 예산 이론
4. 미시적 예산 이론에서 거시적 예산 이론으로 전환
5. 새로운 예산 이론의 탐색
6. 맺음말
제3장 바람직한 예산의 방향
1. 머리말
2. 예산의 다양성
3. 예산 이론의 사실성과 규범성
4. 예산 결정의 단계
5. 맺음말
제2편 예산의 정치경제
제4장 미국 의회와 대통령의 예산 역할
1. 머리말
2. 예산전략의 변화
3. 정치적인 측면
4. 경제적인 측면
5. 예산 법안
6. 실증적 분석
7. 맺음말
제5장 한국 정부의 예산 : 공화국별 비교 분석
1. 머리말
2. 행정의 목적, 기능별 지출, 공공관리 이념
3. 역대 행정부의 예산정책
4. 행정부와 의회와의 관계 : 예산편성과 심의
5. 맺음말
제6장 예산과 경제의 상호 관계
1. 머리말
2. 정부의 재정활동
3. 예산과 경제와의 상호 관계
4. 재정 상황에 대응하는 예산정책
제7장 적자예산의 관리 : 미국 의회와 행정부의 대응
1. 머리말
2. 적자예산의 배경
3. 예산 접근 방법의 전환
4. 적자예산에 대한 의회와 행정부의 대응
5. 맺음말 | 제3편 관리도구로서의 예산
제8장 바람직한 예산관리 단계
1. 머리말
2. 예산관리의 의미와 방향
3. 총규모 관리 : 거시 예산정책에 의한 관리 방식
4. 프로그램간의 이해 득실
5. 개별 프로그램의 관리 방안
6. 맺음말
제9장 평가와 감사와의 연계
1. 머리말
2. 관리적 측면의 예산
3. 예산 결정과 평가 및 감사와의 연계성
4. 정보 체계에 의한 예산, 평가 및 감사의 연계
5. 맺음말
제10장 행정기관의 성과관리
1. 머리말
2. 비영리조직의 관리 특성
3. 성과의 정의와 측정
4. 성과와 예산의 연계
5. 제도적 장치
6. 맺음말
제11장 의회의 비통제성 예산 관리
1. 머리말
2. 예산 심의의 의미
3. 비통제 예산
4. 비통제 예산의 범위와 규모
5. 비통제 예산 운용의 문제점과 개선 방안
6. 맺음말
제4편 지방정부의 예산과 재정위기 관리
제12장 지방정부의 재정 위기 관리
1. 머리말
2. 지방 재정구조의 취약성
3. 세출관리
4. 감축관리
5. 예산제도의 개혁
6. 맺음말
제13장 재정 억제 조치와 재정 위기 관리 : 미국 캘리포니아 주
1. 머리말
2. 재정구조
3. 재정에 대한 통제
4. 재정 위기
5. 분석모형
6. 맺음말
제14장 지방정부의 재정수입 현황과 대책
1. 머리말
2. 지방자치와 자주재원의 중요성
3. 지방정부의 자주재원 현황
4. 자주재원의 확보 방안
5. 맺음말 |
저서 및 논문 『연구조사방법의 이해』(공저 : 세창출판사, 1999)
“관리도구로서의 예산, 평가 및 감사”(한국행정학보, 1995)
“적자예산에 대한 미국 행정부와 의회의 대응”(행정과 정책, 1997)
“예산결정 과정에서의 의회와 행정부의 역할”(한국행정논집, 1997) 외 다수 |
