


	역자서문 최근 정부관료제의 민주화에 대한 관심이 고조되면서 미국의 공공관료제는 세계 각국의 학자, 실무자는 물론 일반인들의 연구대상으로서 크게 부각되고 있다. 미국은 정치 경제 사회와 행정을 가장 민주적이고 효율적으로 조화시켜온 자유민주주의와 다원적 균형사회의 최적 모형(最適模型)으로서 잘 알려져 있는 바, 이를 지탱하고 발전시키는 미국관료제는 그 연구의 가치는 물론 유용성이 실로 크다고 하겠다. 최근 출간된 이 분야의 수많은 책 중에서도 스틸만(Richard Joshep Stillman, Ⅱ) 교수의 『미국 관료제론(The American Bureaucracy)』은 그 폭과 깊이에서 단연 뛰어난 최고 수준의 역저(力著)이며 권위서라고 판단된다. 저자는 이 책에서 미국 관료제의 속성과 형태, 구조와 기능, 체제와 동태성 및 시민생활과의 연계 등을 중심으로 관료제의 과거, 현재 및 미래를 예리하게 조명한다. 이 책은 모두 7장으로 구성되고, 원서는 310페이지에 달하며 그 특색은 다음과 같다. 첫째, 미국 공공관료제의 동인(動因)과 방도(“whys and hows")를 동태적 체제분석을 통하여 다루고 있는 바, 그 시각(視角)과 견해가 매우 새롭고 날카롭다. 기존의 책들에 비하여 인용된 문헌과 자료들도 매우 신선하고 적절하다. 그 대표적인 예로서, 하나의 메타포(metaphor)인 이른바 공급 측면의 공공관료제(supply-side public bureaucracy)를 들 수 있다. 둘째, 논지를 돕기 위한 설명자료로서 제시된 90개의 도표(26 tables, 64 figures) 들은 놀랄만큼 일목요연하고 그 설득력이 뛰어나다. 셋째, 각 장과 절의 자세한 서술 후에 부연된 요점(key points), 주요 용어(key terms), 문제(review questions), 각주와 참고문헌 등은 책을 읽고 이용하는 독자들에게 대단히 친절한 것이며 큰 도움이 된다. 우리가 스틸만 박사를 만난 것은 1991년 3월 하순 워싱턴 시의 미국행정학회(ASPA)에서 역자들의 논문을 발표한 시기였고, 그의 책을 높이 평가한 후 한국에 번역하여 소개할 뜻을 표시하자 흔쾌히 허학하였다. 또한 때마침 동석하였던 출판사 대표 페라라(Stephen Ferrara) 사장도 우리의 그러한 의사와 번역의 조건에 즉석에서 합의하였다. 현대의 정부관료제는 국가와 시민 사이에 결정적인 가교적(架橋的) 역할을 하며 국가 발전의 향방을 좌우한다. 이 책을 통하여 미국의 공공관료제에 대한 보다 깊은 이해는 물론 한국행정의 민주화와 발전에 대한 연구에 다소나마 도움이 되었으면 한다. 이 책의 출간에 성의와 협조를 보내주신 대영문화사 임춘환 사장께 고마움을 표하며, 번역과정에서 헌신적으로 도와준 신원득(愼原得) 박사와 성균관대학교 박사과정에 있는 오양렬, 홍형득 군 및 KDI 연구원으로 있는 이태희 군에게 특별히 감사를 드린다. 1992년 7월 역 자 識 저자서문 최근 수십 년간 미국인들은 공공관료제에 대하여 강한 적대감을 가지면서도 동시에 아이러니컬하게도 그로부터 받는 서비스에 대하여 많은 기대를 가졌었다. 확실히 정부관료제는 국민들로부터 미움을 받고 경원시되지만 현대생활에서는 아주 중요한 일면이 있다. 오늘날 미국정부와 사회 및 시민들은 복잡해진 행정체계와 과정 및 절차의 광범위한 상호연결망에 의존하고 있다. 지방정부 병원의 정기적인 방문이나 개인적인 편지의 간단한 우송, 우주공간에 인간을 수송하는 일, 국립의료원이 암치료제 발견을 위해서 장기계획을 수행하는 데도 공공과뇨제가 운영되고 있는 것이다. 이같은 대규모의 복잡한 행정기구가 고도의 기술과 다양한 기술을 갖는 전문가들로 구성된 공식 또는 비공식적인 계층제를 통하여 그들이 이룩한(또한 실패한) 서비스 그리고 개발한 규칙이나 연구결과를 통하여, 오늘날 그리고 먼 미래에 펼쳐질 우리의 생활을 결정적으로 개선한다. 공적 개인적인 측면에서 이와 같은 권력의 행사는 공공관료제에 의해 인정되고 습득된 권력의 다양한 요소에서 비롯된다. 제1장에서는 학생들과 일반 독자들에게 미국의 공공관료제에 대하여 소개하며, 다음과 같은 질문의 대답을 찾고자 있다. 현대 공공관료제의 특성은 무엇인가 관료제는 어떻게 생겨나고 우리 생활에 그같은 영향력을 미치게 되었는가 관료제의 공식적 요인과 비공식적 요인은 무엇인가 내적 동태성과 외적 권력원(權力源)은 무엇인가 수행 목적은 무엇인가 우리 생활에 미치는 영향은 무엇인가 1980년대 공공관료제의 주된 경향은 무엇이며, 앞으로의 경향은 어떠할까 등의 문제이다. 맨 먼저 이 책은 일반 독자와 학생들에게 미국에서의 관료제에 대한 개론적 견해를 제공한다. 이 책은 이같은 주제에 대하여 사전의 견해나 이해를 설정해 놓지도 않앗다. 다른 어떤 개론서에서처럼 어떤 사항은 전체적인 특징을 설명하기 위하여 생략되는 경우도 있다. 둘째, 이 책은 공공관료제가 현대 미국정부의 핵심이라는 점을 염두에ㅔ 두고 논의하고 있다. 미국 헌법에는 관료제에 대해서 어떠한 언급도 없지만, 정부의 모든 면에서 공공기능의 핵심은 관료제와 관료의 업무에 관련되어 있다. 더군다나 그것은 공공사업을 수행하는 방식이기도 하다. 관료제가 어떻게 운영되고 공공정책의 방향에 어떻게 영향을 미치는가를 조사하는 것이 이 책의 중요한 논점이 될 것이다. 라스웰(Harold Lasswell)의 유명한 문구를 인용하자면 관료체계는 어떻게 결정하는가, 즉, 오늘날 정치적 선택을 하는 데 중요한 수단으로 존재하는 관료제에 대한 존재 이유와 방법에 관한 연구인 것이다. 셋째, 이 책은 관료제의 투입, 산출, 공식적 구조, 내부의 역동성, 피드백 장치, 환경적 영향 등을 갖고 있는, 개방적이고도 역동적인 체제인 공공관료제의 제도에 대하여 연구하고 있다. 다음 장들은 관료제의 근본적 특징에 대한 설명으로 이루어져 있으며, 관료제의 특성, 구성 요소, 전체적인 상호 관계 등을 연구한다. 각 장의 말미에 정리되어 있는 문제와 주요 용어는 각 장의 핵심 내용을 정리하는 데 도움이 될 것이다. 관료제란 무엇이며, 역동적 제도로서 관료제를 어떻게 이해해야 하는가에 대해서는 개요에 나와 있다. 넷째, 이 책은 공공관료제의 실체에 대하여 규범적 또는 관례적 관점에서 연구하지 않고 분석적이고 설명적인 관점에서 연구하였다. 이는 관료제에 대하여 찬성을 표명한 것도 아니고 반대를 표명한 것도 아니다. 이 책은 학생들과 일반대중이 정부의 주요한 핵심인 관료제와 또한 관료제가 우리 생활에 미치는 영향을 이해하도록 도와준다. 그러므로 저자의 목적은 있는 그대로의 관료제의 실상을 논술하는 것이지, 있어야 할 관료제의 모습을 논의하는 것은 아니다. 이와 같은 일은 “관료제”가 갖고 있는 용어상의 비판적인 의미 때문에 어렵게 느껴질 수도 있다. 독자들은 관료제라는 단어의 의미가 중립적이고 설명적이며, 분석적인 의미로 사용되었음을 유의해야 한다. 더구나, “관료제”라는 단어는 그 단어가 지루하게 반복되는 것을 피하기 위하여 “공공기관”, “집행부”, “정부조직”, “관료”, “공기업”등의 용어로(비록 저자는 이들 단어가 정확하게 같은 의미를 나타내는 것이 아님을 명백하게 알고 있음에도 불구하고) 대치하여 사용하였다. 끝으로, 이 책의 저자는 독자들로부터 왜 그다지 “지루하고 해로운 것”으로까지 여겨지는 관료제에 대하여 지난 5년간 연구해 왔는가 하는 질문을 받을지도 모른다. 나는 국민들에게 『오즈의 마법사』에 나오는 재미있는 광경을 회상해 보자고 대답한다. 거기에서 도로시와 그녀의 친구는 커튼 뒤에 마술사가 있다고 알고 있다. 그는 증기구름과 마법사의 경이로운 환상을 만들어내는 기어와 바퀴와 기계를 움직이느라 바쁘다. 도로시가 “당신은 아주 나쁜 사람이예요”라고 비난한다. 이에 대하여 마법사는 “나는 정말로 나쁜 사람이 아니야, 나는 다만 못난 마법사야” 라고 대답한다. 이 책의 전체적인 서술도 이와 유사하다. 관료제는 악이 아니라 단지 우리 자신의 비효과적인 마술의 결과이다. 끝으로 이 책이 공공관료제에 대한 우리의 이해를 돕고 개선하는 데 작으나마 보탬이 되기를 희망한다. 차 례 제1장 미국의 공공관료제 서언 공공관료제의 정의 관료제에 대한 부정적인 견해 공공관료제에 대한 전래적 논의와 실제 미국 공공관료제의 실상 미국 공공관료제의 연구 목적 이 책의 접근방법 요약 주요 용어 문제 제2장 미국 관료제의 생성과 발전 정부 관료제의 성장과 조직적 기능 출현 미국 관료제 생성의 일반적 특성 : 점진주의, 실험주의, 다수결주의, 복합성 현대 미국 관료제의 형태, 기능, 정책, 과정 요약 주요 용어 문제 제3장 현대 관료제를 형성하는 외부 작용 미국 공공관료제의 일반환경 : 첫 번째 관여 요소 사회 경제적 요인 : 두 번째 관여 요소 외부의 정치적 힘 : 세 번째 관여 요소 제도 내의 관리자 : 네 번째 관여 요소 관료제에 영향을 미치는 관여 요소의 기본적 형태 요약 주요 용어 문제 제4장 공공관료제의 내부 정무직 피임용자 하위체제 : 철새들 전문 경력직 하위체제 : 강력한 전문기술자들로 구성된 영구집단 일반직 공무원 하위체제 : 전문관료, 일반행정가 및 근로자들의 계층구조 노동조합원 하위체제 : 관료제 내 근로자집단 계약 고용직 : 최근에 빠르게 성장하고 있는 관료제 하위체제 요약 주요 용어 문제 제5장 미국 관료제의 산물 정부 관료제 산물의 다양성 관료제 산물의 생성 관료제 목적 달성방법의 이해를 위한 산출모형의 문제 전략전술 : 관료제 산출의 실제 조직 응집력과 협력 획득을 위한 내부자원 관료제 행동을 위한 외부 지원 : “기회의 창구” 관료제 피드백 메커니즘 : 환경과의 연계 요약 주요 용어 문제 제6장 미국 관료제의 발전 추이 1980년대의 환경 변화와 현대 관료제에의 충격 1980년대의 변화하는 공공관료제 1980년대 미국 공공관료제에 대한 이념적 반작용 : 현대관료제의 이념적 다양성 1980년대의 지배적 경향과 비유 : 공급 측면의 공공관료제 요약 주요 용어 문제 제7장 미국 관료제의 미래 민주주의의 규범적 관료제 모형을 발견한 세 명의 창시자 행정적 유효성, 공공책임, 이익집단 요구간의 균형패턴 세 가지 가치 전통의 지속적인 대립 미국 공공관료제의 가치 상호보완 인식 필요성 가치문제로서의 미국 공공관료제의 미래 : 제도적 관점의 공헌 요약 주요 용어 문제 옮긴이 약력 김번웅(金繁雄) 연세대학교 법학과 졸업, 서울대학교 행정대학원 졸업 미국 남캘리포니아 대학교 행정대학원(MPA), 클래몬트 대학교(행정학박사) 동국대학교 기획조정실장, 경제기획원, 서울시 정책자문위원, 행정고시위원, 총무처, 서울시 채용승진시험위원 역임 동국대학교 행정하고가 교수 <저서> Korea Public Bueaucracy, Administrative Dynamics and Development : The Korea Experience, A dragon's Progress : Development Administration in Korea, 행정학세미나, 행정학(공저), 현대한국행정론(공저) 외 김동현(金東炫) 중앙대학교 행정학과 졸업, 서울대학교 행정대학원 졸업 미국 펜실베이니아대학교 대학원 수학, 미주리대학교(행정학박사) 성균관대학교 행정대학원장, 교학처장, 공공문제연구소장, 한국개발연구원(KDI) 수석연구 원, 감사원, 서울시, 총무처 정책자문위원, 총리실 정책자문위원, 입법고시위원, 행정고시 위원 역임 성균관대학교 행정학과 교수 <저서> Development Theories and Strategies, 행정학개론(공저), 행정학사전(공저), 현대한국행정론(공저), 현대사상과 정책(공저), 한국의 공공정책(공저) 외 이흥재(李興宰) 전북대학교 행정학과 졸업, 서울대학교 행정대학원 졸업 성균관대학교(행정학박사) 성균관대학교 행정학과 강사 역임 한국개발원(KDI) 주임연구원 <저서> 대개도국 경협증진을 위한 효율적 정보관리(공저) 외