발 간 사
오늘에 보는 다산의 행정개혁
참으로 다행한 일이다. 전혀 없었던 일은 아니지만 다산 정약용에 대한 연구는 사회과학 분야에서는 많지 않았다. 대체로 인문과학 분야에서 더 열심히 연구하는 경향이었다. 그러나 이제는 연구 분야가 확대되면서 행정학자들이 중심이 되어 200년 전 다산의 행정개혁에 대해 오늘의 잣대로 천착해 보는 연구 업적이 책자로 나왔으니 얼마나 다행한 일인가.
1936년은 다산의 서세(逝世) 100주년이 되는 해였다. 거의 대부분의 다산 저술은 간행되지 못하고 필사본으로 겨우 전해지고 있던 때였다. 희대의 학자 다산의 저술이 간행되지 못한 사실에 안타까움을 금하지 못하던 당시의 국학자들이 중심이 되어 간행에 노력을 기울인 결과 1938년에 『여유당전서(與猶堂全書)』라는 이름으로 76책의 거질(巨帙)이 인쇄되어 간행되었다. 구해 보기 힘들던 다산의 저서가 공간(公刊)되면서 이른바 ‘다산학(茶山學)’이라는 학문의 연구 붐이 일어난 것은 필연적인 일이었다.
당시 그 일을 주도한 사람들 중에서도 가장 큰 공이 있는 분은 국학자 위당(爲堂) 정인보(鄭寅普)였으며, 간행에 교정(校正) 책임을 맡아 전체 저술을 통독하고 최초로 ‘다산학’의 개괄적인 내용을 후학들에게 제시해 준 분도 정인보였다. 책의 간행에 앞서 다산의 학문 내용이 어떤 것인가를 국민에게 알리기 위해 위당은 언론에 대단한 글을 발표했다. 1934년 9월 10일부터 9월 15일까지 6일간에 걸쳐 「다산선생의 생애와 업적」이라는 장문의 글을 동아일보에 발표했다. 이 글 한 편이야말로 다산 연구의 나침반임은 첨언할 필요가 없다(이 글은 1955년에 문교사에서 간행한 『담원국한산고』에 실려 있다).
이 글에서 위당은 첫째, 다산선생 한 사람에 대한 고구(考究)는 조선 역사의 연구요, 조선 근세사상의 연구요, 조선 정신의 밝아짐과 어두워짐, 전체 조선의 성쇠존멸에 대한 연구라고 말해 다산학의 범위와 그 내용의 가치가 어느 정도인가를 밝히고 있다. 둘째, 다산 정약용은 근세조선의 유일한 정법가(政法家)라고 규정하여 정치학·법률학에 뛰어난 사회과학자였음을 설명했다. 셋째, 다산의 정신력과 학자로서의 자세를 말하면서 왜 그가 위대한 학자인가를 밝혔다. 다산이 독특하게 위대함은 조선이라는 나라와 그 안에서 살아가는 백성과 자신을 구별해 생각하지 않았기 때문이다. 그의 천재성은 둘째로 하고 다산의 한 가닥 정신이 오로지 나라와 백성에 있었기에 남이 모르는 것을 알아냈고 남들이 미치지 못하는 세계에까지 도달함은 재능보다는 정성된 마음에서 나왔다고 했다.
다산의 행정개혁에 관한 이번의 연구는 정인보의 주장을 학술 이론으로 뒷받침해 주고 있다는 점에서도 큰 업적이라고 말할 수 있다. 왜 그가 유일한 근세조선의 정법가임을 이 연구서는 밝혀 주고 있고, 나라와 백성을 자신처럼 아끼고 사랑한 정성된 그의 마음에 대해서도 훌륭히 밝혀 주고 있다. 19세기 초엽, 조선이라는 전제군주국가에 살던 다산, 더구나 18년이라는 유배 생활 속에서 저작된 그 많은 사회과학 서적에 담긴 애민(愛民) 정신이나 국가개혁 및 행정개혁에 긍정적인 부분은 부각시키고 당시의 시대적 한계나 인간적 한계를 벗어나지 못하고 부정적인 측면을 탈피하지 못한 점까지를 지적해 준 내용은 다산학 연구에 좋은 자료가 되리라 믿는다.
애초에 다산은 『경세유표(經世遺表)』부터 저술했다. 자신이 밝힌 대로 유표의 저작 목적은 ‘신아지구방(新我之舊邦)’, 즉 오래된 우리나라를 통째로 뜯어고치자는 데 있었다. 그러나 그러한 거대한 개혁은 혁명이 아니고는 불가능한 개혁인데, 유배객으로서 감당할 수 있는 일이 아니었다. 그래서 그 저술을 중도에 그만두고 『목민심서(牧民心書)』의 저작으로 옮겼다. 『목민심서』의 저작 목표는 ‘인금지법이목오민야(因今之法而牧吾民也)’였다. 현행법의 테두리 안에서라도 우리 백성을 구제해 보자는 의도에서 그 책을 저작했다. 기득권층의 반발, 개혁 주체 세력의 부재, 사회적 조건과 환경의 미비 등 여러 가지 제약 때문에 근본적인 개혁, 즉 경세유표적 개혁은 불가능하다는 우려에서 현실적으로 개혁이 가능하다고 믿어지는 목민심서적인 개혁을 주장하게 된 것이다.
이러한 의도를 명확히 파악한 연구자들의 주장은 옳게 여겨진다. 『경세유표』는 거시적이고 대폭적인 변화를 시도하고 있는 반면, 목민심서적 개혁은 가능한 미시적이고 소폭적인 변화를 통해 백성의 안위를 도모하고 있다.…… 『경세유표』의 개혁은 보편성을 찾기가 쉽지 않다. 이와 대조적으로 『목민심서』의 여러 대목은 현대적 맥락에서 원용할 만한 부분이 적지 않다.”(「개혁의 보편성에 대한 함축」 부분)라고 하여, 다산의 의중을 연구자들이 제대로 파악하고 있다. 실제의 행정이나 행정개혁에서 『목민심서』의 가치를 행정학자들이 찾아낸 점으로도 이 연구의 가치는 크다고 본다.
다산은 ‘일표이서(一表二書; 經世遺表, 牧民心書, 欽欽新書)’라는 경세학 분야의 저술이 있지만, 육경사서(六經四書)에 대한 연구서로서 232편에 달하는 방대한 저작이 있다. 위의 글에서 정인보가 지적했던 대로 다산의 경학(經學)은 민중적 경학이어서 어떤 특수 분야를 치켜 세우려는 학문이 아니고 경학이면서 정법(政法)이었다. 사서육경에 대한 주자(朱子)의 성리학적 해석을 뛰어넘어 모든 경전을 실용적인 논리로 해석하여 현실 정치나 사회사상에 원용하려는 뜻에서 연구된 학문이 다산의 경학이었다. 그렇다면 다산 경학을 통한 행정사상이나 행정개혁에 대한 이론까지 천착할 수 있었다면 더욱 가치있는 연구가 아닐까라는 생각을 해본다.
다산학 전체를 전문적으로 연구한 분들이 아닌 사회과학 분야의 행정학자들이 이만큼 높은 수준의 다산 행정개혁 논리를 연구해 낸 점은 높이 평가한다. 이번 연구를 계기로 다산 학문 전체를 통한 행정개혁이나 행정사상에 대한 심도 깊은 연구가 계속되기를 기대해 마지않는다.
2010년 5월
다산연구소 이사장 朴錫武
머 리 말
학문 발전이나 과학의 역사를 보면, 새로운 탐구나 이론의 출현이 필연적인 이유보다 우연한 기회나 호기심에서 비롯되는 일이 드물지 않다. 우리의 다산에 대한 관심도 사실은 다산연구소가 2004년에 개설되면서 비롯됐다. 이 연구에 참가한 몇몇 연구자는 다산연구소 관계자들과 친밀한 사이였다. 다산연구소에서 우리에게 다산행정학의 연구를 종용했다. 다산의 중요 저술인 『목민심서』나 『경세유표』 등이 정부개혁에 관한 것이니, 행정학도들이 연구해 주어야 할 대상이라는 것이다. 이렇게 다산행정연구모임이 시작되었다. 2004년 말 겨울부터 다산연구소의 세미나실에서 격주로 모임을 가졌다. 추운 지하실에서 손을 호호 불어가면서 당대의 다산학의 대가들로부터 강의를 들었다. 그 때 우리에게 강의를 해 주신 분은 박석무(다산연구소 이사장), 김기엽(성균관대 교수), 임형택(성균관대 교수), 김상홍(단국대 교수), 이동환(고려대 교수), 송재소(성균관대 교수), 그리고 김태영(경희대 사학과 교수) 등이었다. 물론 다산연구소에서 그분들을 소개해 주었다. 대학 강의에 모시기도 어려운 분들이 아무런 보상도 없이 미련한 행정학자들을 다산의 학맥으로 이끌고자 흔쾌히 시간을 내어 주셨다. 이 자리를 통해 그분들에게 제자의 마음으로 심심한 감사를 드린다. 그분들의 가르침이 있었기에 우리가 다산의 정신에 쉽게 접근할 수 있었다.
여러 사람이 공동 연구를 하는 일은 혼자서 연구하는 것보다 장점이 많다. 우선 혼자서 연구를 하면 여러 가지 자잘한 핑계로 쉽게 게으름을 피울 수 있다. 이와 대조적으로, 공동 연구에서는 다른 동료들의 사회적 압력 때문에 꼭 해야 할 숙제를 미룰 수 없다. 그래서 우리의 다산행정 연구도 생각보다 상당히 빠르게 진척되었다. 그보다 더 분명한 장점은 연구 선배나 스승을 모시기가 아주 용이하다는 것이다. 혼자라면 감히 뵙자는 말씀을 올리기도 어려울 처지이지만, 여러 사람이 공동 연구를 한다면 모시는 정당성도 뚜렷하고 체면도 서는 일이다. 여기서 공동 연구의 장점을 마냥 늘어놓을 계제는 아니지만, 그래도 우리가 경험한 장점 하나는 빼놓을 수 없다. 공동 연구에서는 서로 토론을 하기 때문에 혼자서는 쉽게 빠질 지적 함정에서 빠져나오도록 내미는 손이 항상 기다리고 있다는 점이었다. 그래서 우리는 서로 즐겁게 다산을 논구했다.
이렇게 진행하던 다산연구모임은 좀 더 과감한 도전을 시도했다. 2005년 한국학술진흥재단의 인문사회 기초연구과제로 응모해 선정된 것이다. 이 연구는 이후 3년간 적지 않은 연구비 지원을 받았다. 조금은 여유로운 연구를 진행할 수 있도록 도와 준 한국학술진흥재단에 감사드린다. 우리의 연구 결과는 2007년도에 한국학술진흥재단의 우수성과 연구과제로 선정되는 영예를 얻기도 했다. 이 연구에는 김영평, 김성기, 채경석, 송하중, 최병선, 조성한, 최흥석, 문명재, 홍준현, 김태영(경희대 행정학과: 역사학과 김태영과 동명이인임), 심준섭, 진종순, 명성준, 김성현, 정재동(연령순) 등이 참가했고, 연구책임자는 홍준현이었다. 아울러 이 연구의 장래를 짊어질 젊은 학문 후속세대로서 지루할 수도 있는 토론에 항상 동참하고 드러나지 않게 연구를 도와 준 조교는 조병훈, 김근식, 김민종, 김주경, 박선주, 박지형, 유현지, 이보라, 임민혁, 정원희, 허성영 등이었다. 그들의 헌신적 동참에 치하를 보내는 바이다.
우리의 다산행정 연구는 단순히 고전을 읽고 이해하는 방식이 아니다. 이 연구에 참여한 대부분의 행정학자들은 다산의 원저인 한문을 읽지 못한다. 예컨대, 베버(Max Weber)를 연구하려면 필연적으로 독일어 원전이어야만 가능한 것은 아니다. 영어 번역본을 통해서도 얼마든지 그의 관료제이론을 연구할 수 있다. 이와 마찬가지로 우리의 다산행정연구는 번역본을 통해 이루어졌다. 우리 연구는 번역본의 부분적 오역 가능성에 얽매이지 않고, 다산의 개혁사상과 개혁 방향에서 오늘날 행정학으로는 무엇을 배울 수 있는가를 찾는 데 모아졌다. 때로는 다산이 직접 언급하지 않은 문제까지도 현대 행정학의 관점에서 교훈을 추출할 수 있었다.
잘 알려져 있다시피, 다산 정약용 선생의 방대한 저술이나 시대를 앞선 개혁사상은 조선 시대를 대표할 만한 지성적 과업으로 꼽힌다. 최근에는 다산 현상이라 할 만큼 다산콜센터, 다산부대, 다산목민대상 등 다산을 인용하는 사례가 많아졌다. 다산의 시문학적 업적이나 다산의 사상에 대해서는 상당한 분량의 연구 업적이 쌓여 있다. 행정학 분야에서도 100여 편의 연구 논문, 70여 편의 학위 논문, 그리고 10여 편의 단행본이 저술되었다. 이들은 대부분 단편적이고 탐색적이었다는 인상을 주었다.
우리가 이 연구에서 시도한 노력은 다산의 저술이 오늘날의 행정학에서 바라보면 “무슨 의미인가?”를 추적하는 데 초점을 두었다. 그것도 적지 않은 학자들이 주기적으로 만나 토론하면서, 서로의 관점을 수정해 통합된 시각을 마련하려고 애쓴 보람의 결실이다. 따라서 다산의 행정사상을 거시적 관점에서 그의 인간관에서 출발해 국가관과 사회관을 도출하려는 시도와 함께 미시적 관점에서 조직관리와 리더십에 대한 이해에서부터 각 분야의 개혁 방안에 대한 실용성까지를 논의의 대상으로 삼았다. 나름대로 다산의 행정사상과 개혁 방안을 현대행정학의 시각에서 재해석하려는 집단적 노력이었다. 그만큼 학자 개인의 주관적 편견을 배제할 수 있었다. 아마 우리가 알기로는, 다산에 대한 행정학 논의에서 공통적 시각을 견지한 공동 연구는 이번이 처음일 것이다.
이 연구는 장기간에 걸쳐서 이루어졌기 때문에 거의 모든 내용이 한국행정학회 등의 학술대회에서 발표되고 토론되어 다듬어지는 과정을 거쳤으며, 부분적으로는 연구의 내용들이 학술지에 발표되기도 했다. 이 내용은 따로 제시했다. 우리의 노력을 많은 사람들이 공유할 수 있도록 하기 위해 책으로 편집하기로 했으나, 일의 무게를 분산하기 위해 『다산의 행정사상』은 최병선과 심준섭이 그리고 『다산의 행정개혁』은 김영평과 홍준현이 편집의 책임을 맡기로 했다. 여기에 실린 모든 글에 책임 집필자의 이름을 밝히고 있으나, 우리들끼리의 수많은 토론과 논쟁의 산물이라는 점을 밝혀둔다.
짧지 않은 세월 동안 공동의 노력에 동참해 주신 동료 학자들께 감사와 존경을 보낸다. 이렇게 두 권의 책으로 내놓게 되고 보니, 우리 모두의 승리가 분명해 보인다. 끝으로 어려운 여건 속에서도 이 책의 출간을 기꺼이 수락해 주신 대영문화사의 임춘환 사장님께 감사를 드린다.
2010년 5월
『다산의 행정사상』과 『다산의 행정개혁』 편집인 일동
차 례
제1장 다산 행정개혁의 시대적 배경 홍준현·김영평/17
1. 시대적 배경/17
2. 인간과 사회에 대한 다산의 인식/19
3. 국가에 대한 다산의 인식/20
4. 공직에 대한 다산의 인식/22
5. 평등에 대한 다산의 인식/23
6. 지방 제도에 대한 다산의 인식/24
7. 다산 개혁사상의 현대적 가치/24
제2장 조직관리 정재동·김성현/28
1. 서론/28
2. 조선 후기 관료 기구의 실태/29
3. 다산의 조직개혁에 관한 논의/31
4. 해석과 시사점/58
제3장 인사관리 송하중·김태영/62
1. 서론/62
2. 조선 후기의 인사행정 실태/63
3. 다산의 인사행정 개혁/64
4. 해석과 시사점/79
제4장 성과관리 심준섭/82
1. 서론/82
2. 조선조의 고적 제도/84
3. 다산의 고적 제도 개혁안/88
4. 해석과 시사점/107
제5장 교육훈련 진종순/110
1. 서론/110
2. 조선 후기의 관리 임용/112
3. 다산의 관리 교육훈련/116
4. 해석과 시사점/131
제6장 지식관리 김영평·김근식/135
1. 서론/135
2. 지식관리와 행정/136
3. 조선 후기의 지식관리/142
4. 다산이 본 행정에서의 지식관리/145
5. 해석과 시사점/166
제7장 국가 위기관리 채경석/172
1. 서론/172
2. 조선 후기의 위기관리 정책과 문제점/174
3. 『민보의』에 나타난 위기관리 체계/181
4. 해석과 시사점/193
제8장 재난관리 채경석/197
1. 서론/197
2. 조선 후기의 재난관리 체계 및 문제점/200
3. 『목민심서』에 나타난 재난관리/201
4. 해석과 시사점/213
제9장 공공 부문의 갈등관리 김영평/219
1. 서론/219
2. 조선 후기 공공 부문의 갈등관리 실태/221
3. 갈등관리를 위한 다산의 처방/238
4. 해석과 시사점/254
제10장 민의 수렴 명성준/263
1. 서론/263
2. 조선 후기 민의 수렴의 실태 및 문제점/265
3. 다산의 저서에 나타난 민의 수렴 방안/273
4. 해석과 시사점/280
제11장 지방행정 체제 홍준현/282
1. 서론/282
2. 조선 시대 지방행정 체제의 실태 및 문제점/282
3. 다산의 지방행정 체제 개편론/287
4. 해석과 시사점/298
제12장 중앙행정과 지방행정 간 관계 홍준현/305
1. 서론/305
2. 다산의 중앙행정과 지방행정 간 관계 논의의 기본 전제/306
3. 다산의 중앙행정과 지방행정 간 관계 개혁안/308
4. 해석과 시사점/325
제13장 토지 제도 및 조세 김태영/329
1. 서론/329
2. 다산의 재정 정책 인식 논의/330
3. 다산의 토지 제도 인식 논의/334
4. 해석과 시사점/353
제14장 다산 행정개혁의 현대적 해석과 평가 김영평·홍준현/356
1. 서론/356
2. 다산 행정개혁의 실현가능성/357
3. 다산 행정개혁의 성공 조건/362
4. 다산 행정개혁 논의의 가치/367
용어 정리/377
찾아보기/393
저자약력
김근식
고려대학교 행정학과 박사과정
김성현
경제인문사회연구회 전문위원
김영평
고려대학교 행정학과 명예교수
김태영
경희대학교 행정학과 교수
송하중
경희대학교 행정학과 교수
심준섭
중앙대학교 행정학과 교수
명성준
경상대학교 행정학과 교수
정재동
한국정보화진흥원 연구위원
진종순
명지대학교 행정학과 교수
채경석
호서대학교 행정학과 교수
홍준현
중앙대학교 행정학과 교수
발 간 사
오늘에 보는 다산의 행정개혁
참으로 다행한 일이다. 전혀 없었던 일은 아니지만 다산 정약용에 대한 연구는 사회과학 분야에서는 많지 않았다. 대체로 인문과학 분야에서 더 열심히 연구하는 경향이었다. 그러나 이제는 연구 분야가 확대되면서 행정학자들이 중심이 되어 200년 전 다산의 행정개혁에 대해 오늘의 잣대로 천착해 보는 연구 업적이 책자로 나왔으니 얼마나 다행한 일인가.
1936년은 다산의 서세(逝世) 100주년이 되는 해였다. 거의 대부분의 다산 저술은 간행되지 못하고 필사본으로 겨우 전해지고 있던 때였다. 희대의 학자 다산의 저술이 간행되지 못한 사실에 안타까움을 금하지 못하던 당시의 국학자들이 중심이 되어 간행에 노력을 기울인 결과 1938년에 『여유당전서(與猶堂全書)』라는 이름으로 76책의 거질(巨帙)이 인쇄되어 간행되었다. 구해 보기 힘들던 다산의 저서가 공간(公刊)되면서 이른바 ‘다산학(茶山學)’이라는 학문의 연구 붐이 일어난 것은 필연적인 일이었다.
당시 그 일을 주도한 사람들 중에서도 가장 큰 공이 있는 분은 국학자 위당(爲堂) 정인보(鄭寅普)였으며, 간행에 교정(校正) 책임을 맡아 전체 저술을 통독하고 최초로 ‘다산학’의 개괄적인 내용을 후학들에게 제시해 준 분도 정인보였다. 책의 간행에 앞서 다산의 학문 내용이 어떤 것인가를 국민에게 알리기 위해 위당은 언론에 대단한 글을 발표했다. 1934년 9월 10일부터 9월 15일까지 6일간에 걸쳐 「다산선생의 생애와 업적」이라는 장문의 글을 동아일보에 발표했다. 이 글 한 편이야말로 다산 연구의 나침반임은 첨언할 필요가 없다(이 글은 1955년에 문교사에서 간행한 『담원국한산고』에 실려 있다).
이 글에서 위당은 첫째, 다산선생 한 사람에 대한 고구(考究)는 조선 역사의 연구요, 조선 근세사상의 연구요, 조선 정신의 밝아짐과 어두워짐, 전체 조선의 성쇠존멸에 대한 연구라고 말해 다산학의 범위와 그 내용의 가치가 어느 정도인가를 밝히고 있다. 둘째, 다산 정약용은 근세조선의 유일한 정법가(政法家)라고 규정하여 정치학·법률학에 뛰어난 사회과학자였음을 설명했다. 셋째, 다산의 정신력과 학자로서의 자세를 말하면서 왜 그가 위대한 학자인가를 밝혔다. 다산이 독특하게 위대함은 조선이라는 나라와 그 안에서 살아가는 백성과 자신을 구별해 생각하지 않았기 때문이다. 그의 천재성은 둘째로 하고 다산의 한 가닥 정신이 오로지 나라와 백성에 있었기에 남이 모르는 것을 알아냈고 남들이 미치지 못하는 세계에까지 도달함은 재능보다는 정성된 마음에서 나왔다고 했다.
다산의 행정개혁에 관한 이번의 연구는 정인보의 주장을 학술 이론으로 뒷받침해 주고 있다는 점에서도 큰 업적이라고 말할 수 있다. 왜 그가 유일한 근세조선의 정법가임을 이 연구서는 밝혀 주고 있고, 나라와 백성을 자신처럼 아끼고 사랑한 정성된 그의 마음에 대해서도 훌륭히 밝혀 주고 있다. 19세기 초엽, 조선이라는 전제군주국가에 살던 다산, 더구나 18년이라는 유배 생활 속에서 저작된 그 많은 사회과학 서적에 담긴 애민(愛民) 정신이나 국가개혁 및 행정개혁에 긍정적인 부분은 부각시키고 당시의 시대적 한계나 인간적 한계를 벗어나지 못하고 부정적인 측면을 탈피하지 못한 점까지를 지적해 준 내용은 다산학 연구에 좋은 자료가 되리라 믿는다.
애초에 다산은 『경세유표(經世遺表)』부터 저술했다. 자신이 밝힌 대로 유표의 저작 목적은 ‘신아지구방(新我之舊邦)’, 즉 오래된 우리나라를 통째로 뜯어고치자는 데 있었다. 그러나 그러한 거대한 개혁은 혁명이 아니고는 불가능한 개혁인데, 유배객으로서 감당할 수 있는 일이 아니었다. 그래서 그 저술을 중도에 그만두고 『목민심서(牧民心書)』의 저작으로 옮겼다. 『목민심서』의 저작 목표는 ‘인금지법이목오민야(因今之法而牧吾民也)’였다. 현행법의 테두리 안에서라도 우리 백성을 구제해 보자는 의도에서 그 책을 저작했다. 기득권층의 반발, 개혁 주체 세력의 부재, 사회적 조건과 환경의 미비 등 여러 가지 제약 때문에 근본적인 개혁, 즉 경세유표적 개혁은 불가능하다는 우려에서 현실적으로 개혁이 가능하다고 믿어지는 목민심서적인 개혁을 주장하게 된 것이다.
이러한 의도를 명확히 파악한 연구자들의 주장은 옳게 여겨진다. 『경세유표』는 거시적이고 대폭적인 변화를 시도하고 있는 반면, 목민심서적 개혁은 가능한 미시적이고 소폭적인 변화를 통해 백성의 안위를 도모하고 있다.…… 『경세유표』의 개혁은 보편성을 찾기가 쉽지 않다. 이와 대조적으로 『목민심서』의 여러 대목은 현대적 맥락에서 원용할 만한 부분이 적지 않다.”(「개혁의 보편성에 대한 함축」 부분)라고 하여, 다산의 의중을 연구자들이 제대로 파악하고 있다. 실제의 행정이나 행정개혁에서 『목민심서』의 가치를 행정학자들이 찾아낸 점으로도 이 연구의 가치는 크다고 본다.
다산은 ‘일표이서(一表二書; 經世遺表, 牧民心書, 欽欽新書)’라는 경세학 분야의 저술이 있지만, 육경사서(六經四書)에 대한 연구서로서 232편에 달하는 방대한 저작이 있다. 위의 글에서 정인보가 지적했던 대로 다산의 경학(經學)은 민중적 경학이어서 어떤 특수 분야를 치켜 세우려는 학문이 아니고 경학이면서 정법(政法)이었다. 사서육경에 대한 주자(朱子)의 성리학적 해석을 뛰어넘어 모든 경전을 실용적인 논리로 해석하여 현실 정치나 사회사상에 원용하려는 뜻에서 연구된 학문이 다산의 경학이었다. 그렇다면 다산 경학을 통한 행정사상이나 행정개혁에 대한 이론까지 천착할 수 있었다면 더욱 가치있는 연구가 아닐까라는 생각을 해본다.
다산학 전체를 전문적으로 연구한 분들이 아닌 사회과학 분야의 행정학자들이 이만큼 높은 수준의 다산 행정개혁 논리를 연구해 낸 점은 높이 평가한다. 이번 연구를 계기로 다산 학문 전체를 통한 행정개혁이나 행정사상에 대한 심도 깊은 연구가 계속되기를 기대해 마지않는다.
2010년 5월
다산연구소 이사장 朴錫武
머 리 말
학문 발전이나 과학의 역사를 보면, 새로운 탐구나 이론의 출현이 필연적인 이유보다 우연한 기회나 호기심에서 비롯되는 일이 드물지 않다. 우리의 다산에 대한 관심도 사실은 다산연구소가 2004년에 개설되면서 비롯됐다. 이 연구에 참가한 몇몇 연구자는 다산연구소 관계자들과 친밀한 사이였다. 다산연구소에서 우리에게 다산행정학의 연구를 종용했다. 다산의 중요 저술인 『목민심서』나 『경세유표』 등이 정부개혁에 관한 것이니, 행정학도들이 연구해 주어야 할 대상이라는 것이다. 이렇게 다산행정연구모임이 시작되었다. 2004년 말 겨울부터 다산연구소의 세미나실에서 격주로 모임을 가졌다. 추운 지하실에서 손을 호호 불어가면서 당대의 다산학의 대가들로부터 강의를 들었다. 그 때 우리에게 강의를 해 주신 분은 박석무(다산연구소 이사장), 김기엽(성균관대 교수), 임형택(성균관대 교수), 김상홍(단국대 교수), 이동환(고려대 교수), 송재소(성균관대 교수), 그리고 김태영(경희대 사학과 교수) 등이었다. 물론 다산연구소에서 그분들을 소개해 주었다. 대학 강의에 모시기도 어려운 분들이 아무런 보상도 없이 미련한 행정학자들을 다산의 학맥으로 이끌고자 흔쾌히 시간을 내어 주셨다. 이 자리를 통해 그분들에게 제자의 마음으로 심심한 감사를 드린다. 그분들의 가르침이 있었기에 우리가 다산의 정신에 쉽게 접근할 수 있었다.
여러 사람이 공동 연구를 하는 일은 혼자서 연구하는 것보다 장점이 많다. 우선 혼자서 연구를 하면 여러 가지 자잘한 핑계로 쉽게 게으름을 피울 수 있다. 이와 대조적으로, 공동 연구에서는 다른 동료들의 사회적 압력 때문에 꼭 해야 할 숙제를 미룰 수 없다. 그래서 우리의 다산행정 연구도 생각보다 상당히 빠르게 진척되었다. 그보다 더 분명한 장점은 연구 선배나 스승을 모시기가 아주 용이하다는 것이다. 혼자라면 감히 뵙자는 말씀을 올리기도 어려울 처지이지만, 여러 사람이 공동 연구를 한다면 모시는 정당성도 뚜렷하고 체면도 서는 일이다. 여기서 공동 연구의 장점을 마냥 늘어놓을 계제는 아니지만, 그래도 우리가 경험한 장점 하나는 빼놓을 수 없다. 공동 연구에서는 서로 토론을 하기 때문에 혼자서는 쉽게 빠질 지적 함정에서 빠져나오도록 내미는 손이 항상 기다리고 있다는 점이었다. 그래서 우리는 서로 즐겁게 다산을 논구했다.
이렇게 진행하던 다산연구모임은 좀 더 과감한 도전을 시도했다. 2005년 한국학술진흥재단의 인문사회 기초연구과제로 응모해 선정된 것이다. 이 연구는 이후 3년간 적지 않은 연구비 지원을 받았다. 조금은 여유로운 연구를 진행할 수 있도록 도와 준 한국학술진흥재단에 감사드린다. 우리의 연구 결과는 2007년도에 한국학술진흥재단의 우수성과 연구과제로 선정되는 영예를 얻기도 했다. 이 연구에는 김영평, 김성기, 채경석, 송하중, 최병선, 조성한, 최흥석, 문명재, 홍준현, 김태영(경희대 행정학과: 역사학과 김태영과 동명이인임), 심준섭, 진종순, 명성준, 김성현, 정재동(연령순) 등이 참가했고, 연구책임자는 홍준현이었다. 아울러 이 연구의 장래를 짊어질 젊은 학문 후속세대로서 지루할 수도 있는 토론에 항상 동참하고 드러나지 않게 연구를 도와 준 조교는 조병훈, 김근식, 김민종, 김주경, 박선주, 박지형, 유현지, 이보라, 임민혁, 정원희, 허성영 등이었다. 그들의 헌신적 동참에 치하를 보내는 바이다.
우리의 다산행정 연구는 단순히 고전을 읽고 이해하는 방식이 아니다. 이 연구에 참여한 대부분의 행정학자들은 다산의 원저인 한문을 읽지 못한다. 예컨대, 베버(Max Weber)를 연구하려면 필연적으로 독일어 원전이어야만 가능한 것은 아니다. 영어 번역본을 통해서도 얼마든지 그의 관료제이론을 연구할 수 있다. 이와 마찬가지로 우리의 다산행정연구는 번역본을 통해 이루어졌다. 우리 연구는 번역본의 부분적 오역 가능성에 얽매이지 않고, 다산의 개혁사상과 개혁 방향에서 오늘날 행정학으로는 무엇을 배울 수 있는가를 찾는 데 모아졌다. 때로는 다산이 직접 언급하지 않은 문제까지도 현대 행정학의 관점에서 교훈을 추출할 수 있었다.
잘 알려져 있다시피, 다산 정약용 선생의 방대한 저술이나 시대를 앞선 개혁사상은 조선 시대를 대표할 만한 지성적 과업으로 꼽힌다. 최근에는 다산 현상이라 할 만큼 다산콜센터, 다산부대, 다산목민대상 등 다산을 인용하는 사례가 많아졌다. 다산의 시문학적 업적이나 다산의 사상에 대해서는 상당한 분량의 연구 업적이 쌓여 있다. 행정학 분야에서도 100여 편의 연구 논문, 70여 편의 학위 논문, 그리고 10여 편의 단행본이 저술되었다. 이들은 대부분 단편적이고 탐색적이었다는 인상을 주었다.
우리가 이 연구에서 시도한 노력은 다산의 저술이 오늘날의 행정학에서 바라보면 “무슨 의미인가?”를 추적하는 데 초점을 두었다. 그것도 적지 않은 학자들이 주기적으로 만나 토론하면서, 서로의 관점을 수정해 통합된 시각을 마련하려고 애쓴 보람의 결실이다. 따라서 다산의 행정사상을 거시적 관점에서 그의 인간관에서 출발해 국가관과 사회관을 도출하려는 시도와 함께 미시적 관점에서 조직관리와 리더십에 대한 이해에서부터 각 분야의 개혁 방안에 대한 실용성까지를 논의의 대상으로 삼았다. 나름대로 다산의 행정사상과 개혁 방안을 현대행정학의 시각에서 재해석하려는 집단적 노력이었다. 그만큼 학자 개인의 주관적 편견을 배제할 수 있었다. 아마 우리가 알기로는, 다산에 대한 행정학 논의에서 공통적 시각을 견지한 공동 연구는 이번이 처음일 것이다.
이 연구는 장기간에 걸쳐서 이루어졌기 때문에 거의 모든 내용이 한국행정학회 등의 학술대회에서 발표되고 토론되어 다듬어지는 과정을 거쳤으며, 부분적으로는 연구의 내용들이 학술지에 발표되기도 했다. 이 내용은 따로 제시했다. 우리의 노력을 많은 사람들이 공유할 수 있도록 하기 위해 책으로 편집하기로 했으나, 일의 무게를 분산하기 위해 『다산의 행정사상』은 최병선과 심준섭이 그리고 『다산의 행정개혁』은 김영평과 홍준현이 편집의 책임을 맡기로 했다. 여기에 실린 모든 글에 책임 집필자의 이름을 밝히고 있으나, 우리들끼리의 수많은 토론과 논쟁의 산물이라는 점을 밝혀둔다.
짧지 않은 세월 동안 공동의 노력에 동참해 주신 동료 학자들께 감사와 존경을 보낸다. 이렇게 두 권의 책으로 내놓게 되고 보니, 우리 모두의 승리가 분명해 보인다. 끝으로 어려운 여건 속에서도 이 책의 출간을 기꺼이 수락해 주신 대영문화사의 임춘환 사장님께 감사를 드린다.
2010년 5월
『다산의 행정사상』과 『다산의 행정개혁』 편집인 일동
차 례
제1장 다산 행정개혁의 시대적 배경 홍준현·김영평/17
1. 시대적 배경/17
2. 인간과 사회에 대한 다산의 인식/19
3. 국가에 대한 다산의 인식/20
4. 공직에 대한 다산의 인식/22
5. 평등에 대한 다산의 인식/23
6. 지방 제도에 대한 다산의 인식/24
7. 다산 개혁사상의 현대적 가치/24
제2장 조직관리 정재동·김성현/28
1. 서론/28
2. 조선 후기 관료 기구의 실태/29
3. 다산의 조직개혁에 관한 논의/31
4. 해석과 시사점/58
제3장 인사관리 송하중·김태영/62
1. 서론/62
2. 조선 후기의 인사행정 실태/63
3. 다산의 인사행정 개혁/64
4. 해석과 시사점/79
제4장 성과관리 심준섭/82
1. 서론/82
2. 조선조의 고적 제도/84
3. 다산의 고적 제도 개혁안/88
4. 해석과 시사점/107
제5장 교육훈련 진종순/110
1. 서론/110
2. 조선 후기의 관리 임용/112
3. 다산의 관리 교육훈련/116
4. 해석과 시사점/131
제6장 지식관리 김영평·김근식/135
1. 서론/135
2. 지식관리와 행정/136
3. 조선 후기의 지식관리/142
4. 다산이 본 행정에서의 지식관리/145
5. 해석과 시사점/166
제7장 국가 위기관리 채경석/172
1. 서론/172
2. 조선 후기의 위기관리 정책과 문제점/174
3. 『민보의』에 나타난 위기관리 체계/181
4. 해석과 시사점/193
제8장 재난관리 채경석/197
1. 서론/197
2. 조선 후기의 재난관리 체계 및 문제점/200
3. 『목민심서』에 나타난 재난관리/201
4. 해석과 시사점/213
제9장 공공 부문의 갈등관리 김영평/219
1. 서론/219
2. 조선 후기 공공 부문의 갈등관리 실태/221
3. 갈등관리를 위한 다산의 처방/238
4. 해석과 시사점/254
제10장 민의 수렴 명성준/263
1. 서론/263
2. 조선 후기 민의 수렴의 실태 및 문제점/265
3. 다산의 저서에 나타난 민의 수렴 방안/273
4. 해석과 시사점/280
제11장 지방행정 체제 홍준현/282
1. 서론/282
2. 조선 시대 지방행정 체제의 실태 및 문제점/282
3. 다산의 지방행정 체제 개편론/287
4. 해석과 시사점/298
제12장 중앙행정과 지방행정 간 관계 홍준현/305
1. 서론/305
2. 다산의 중앙행정과 지방행정 간 관계 논의의 기본 전제/306
3. 다산의 중앙행정과 지방행정 간 관계 개혁안/308
4. 해석과 시사점/325
제13장 토지 제도 및 조세 김태영/329
1. 서론/329
2. 다산의 재정 정책 인식 논의/330
3. 다산의 토지 제도 인식 논의/334
4. 해석과 시사점/353
제14장 다산 행정개혁의 현대적 해석과 평가 김영평·홍준현/356
1. 서론/356
2. 다산 행정개혁의 실현가능성/357
3. 다산 행정개혁의 성공 조건/362
4. 다산 행정개혁 논의의 가치/367
용어 정리/377
찾아보기/393
저자약력
김근식
고려대학교 행정학과 박사과정
김성현
경제인문사회연구회 전문위원
김영평
고려대학교 행정학과 명예교수
김태영
경희대학교 행정학과 교수
송하중
경희대학교 행정학과 교수
심준섭
중앙대학교 행정학과 교수
명성준
경상대학교 행정학과 교수
정재동
한국정보화진흥원 연구위원
진종순
명지대학교 행정학과 교수
채경석
호서대학교 행정학과 교수
홍준현
중앙대학교 행정학과 교수
