| 머리말 사람은 누구나 건강하고 행복한 상태를 희구하기 위해 노력한다. 현대 복지국가에서 복지행정의 대상인 ‘복지’를 흔히 “행복이 보장된 상태”라고 개념 정의한다. 그런데 복지를 이와같이 규정하게 되면 행복 내지 행복의 조건이 무엇인가를 생각해 볼 필요가 있다. 인간의 행복은 지극히 가치판단적인 주관적 개념이다. 더욱이 현대와 같은 다양성의 사회에서는 개인들이 느끼는 행복의 주관성의 범위는 더 넓을 것이다.
현대 사회에서 국가와 공동체는 개인이 그러한 주관적인 생각과 감각을 피부로 느낄 수 있도록 여러 객관적인 제도적 장치를 마련해 주어야 하는데, 그 가운데 하나가 바로 국가의 복지행정이다. 사회복지가 잔여적 개념에서 제도적 수준으로 이행되고 있는 현대 복지국가에서 복지행정의 역할은 실로 막중하다고 하겠다. 국가의 복지행정은 기본적으로 복지국가를 구현하기 위한 목표이며 도구다. 그러나 단순한 목표와 도구적 수단이 아니라 합목적성을 가진 실천철학(philosophy in action)의 체계를 가져야 한다는 것이다.
이것이 이 책 ????현대 국가와 복지행정학????을 쓰게 된 동기다. 현대의 복지행정은 단순한 비이윤․비동기의 서비스를 제공하기보다는 고객에게 급부를 위한 자발적인 동기와 인센티브를 창출해 주는 적극적인 역할을 해야 한다. 이러한 맥락에서 볼 때, 현대 국가의 복지는 개인과 국가 간에 반응적 노력이 교환되는 과정을 통해 실현된다고 본다. 따라서 개인과 국가를 연결시켜 주는 복지행정의 이론 영역도 좀 더 적실성의 관점에서 새롭게 접근해야 할 것으로 생각된다.
이러한 의도에서 이 책을 구성하고 있는 핵심 논지는 다음과 같다.
오늘날과 같이 산업사회화가 고도로 진전되어 가고 있는 현대의 복지행정은 복지 현상에서 제기되는 욕구(need)와 반응(response)의 관계를 진단‧관리하는 제도적․정책적 기제다. 욕구는 복지행정의 객관적 대상이 되는 클라이언트의 기호와 기대의 정형화된 산물이다. 반응은 복지 시스템이 복지환경에 대한 기능적 활동의 양상을 의미한다. 복지행정이 통상적으로 접근하는 진단(diagnosis)과 관리(management)는 각각의 독자적 목표와 수단 및 방식을 가지게 된다.
진단은 욕구를 매개로 클라이언트를 대상 목표로 하는데, 여기에는 가치판단적 방식을 채용한다. 반면 관리는 서비스 시스템에 대한 운영 능력을 대상 목표로 설정하고 이를 가치중립적․기능적 수단에 의존하여 이행한다. 복지행정의 이 같은 진단과 관리의 운영 기제는 결국 사회복지의 목표 이행에 활용하기 위한 것이다. 이 같은 사회복지의 목표 이행을 위해 복지행정이 관여해야 할 범위와 영역이 설정․할당된다. 그 범위와 영역은 사회보장정책의 형성, 서비스 전달조직체의 관리, 그리고 사회를 위한 서비스의 실시다. 즉, 복지행정은 복지환경으로부터 위임받은 임무를 수행할 정책을 수립하고, 이 정책을 이행할 조직체를 구성․관리하고 그 공익사업을 사회 현장에서 실천하는 것이다.
기본적으로 복지행정은 목적가치로서 사회적 이념 및 정책을 해석하여 적합한 실행계획으로 전환시킨다. 반면에 복지행정은 수단적 가치로서 목적가치의 산물을 조직․관리한다. 이 과정은 복지행정이 가치(value)와 사실(fact)의 맥락에서 복지 현상을 진단․관리하는 것을 의미한다.
현대의 복지행정은 복지 현상의 다면성으로 인해 통합 개념을 채용한다. 복지 현상은 클라이언트(client)와 워커(worker), 그리고 복지의 정치적․경제적․사회적․문화적 조건을 망라한다. 클라이언트의 욕구는 복지행정의 중요한 외생변수에 속한다. 이것은 복지행정이 형성․수행하는 서비스와 재화에 대해 다양한 평가를 하게 되며, 그 결과 기존 복지 시스템의 유지와 변화에 영향을 준다.
현대의 제도적 복지(institutional welfare)에서는 서비스에 대한 클라이언트의 지위가 시민권․정치권․사회권으로 수용되고 있다. 따라서 욕구에 대한 행정의 반응방식 및 양태가 중요한 이슈가 되고 있다.
워커의 전문적 자질과 기술성은 복지행정의 성과에 직접적으로 관련된다. 특히 사회복지 서비스 분야의 경우, 복지행정은 워커의 전문적 기술성을 통해 관리 기능을 수행해야 하기 때문이다. 따라서 워커의 전문성과 복지행정의 진단 및 관리 기능이 유기적 관계를 유지하는 것이 무엇보다 중요하다.
복지의 정치적 조건은 복지자원의 합리적 동원과 배분을 둘러싼 사회 세력 간의 역동적 과정을 의미한다. 현대 복지 현상에서 정치환경은 기득 계층과 소외집단 간의 사회복지에 대한 기대와 인식의 차이로 제기되는 갈등과 긴장 해결을 중요 문제로 다룬다. 경제적 조건은 한 사회의 경제적 수준이 복지자원 공급의 절대량과 서비스 수요에 영향을 미친다고 전제하고, 유동적인 경기 변동과 중앙 및 지방정부의 재정 증감을 면밀하게 분석해 내야 한다. 사회적 조건은 복지문제에 대한 전체 사회구성원의 인식과 합의의 정도를 중시한다. 사회복지가 잔여적 수준에서 현대의 제도적 차원으로 전이되는 추세도 사회적 합의 정도의 반영이라고 본다. 문화적 조건은 사회의 가치와 규범에 관한 문제로, 복지행정조직들의 목표와 방법에 영향을 준다. 예컨대, 현대 사회에서는 문화복지의 가치가 삶의 질, 여가, 자아 실현, 공익시설 등에 관심을 가지게 함으로써 복지행정의 방향도 급속도로 바뀌고 있는 것이다. 그 밖에 기술적 조건으로 사회기술의 진보로 인해 복지행정의 운영 관리기법이 발전하고 있음을 알 수 있다.
이와같이 복지 현상이 복합적․다면적으로 전개되고 있기 때문에 이에 대응하는 복지행정의 개념도 목적-수단으로 통합화되고 있는 것이다. 이러한 목적-수단의 연계 내지 통합 개념으로서 복지행정은 목적(ends)으로서 정책(policy)과, 수단(means)으로서 관리(management)라는 연속선상에 존재하는 것으로 보인다. 정책 영역에서는 조직체와 복지환경과의 상호 관계가 주요 관심사다. 주요 관심의 내용은 복지 이념, 복지행정조직의 가치와 운영 목표, 복지재원의 확보, 관리전략, 서비스 기술의 개발, 지역사회의 인구학적 변동, 조직체와 환경과의 변동 예측 등이 포함된다. 이와 같은 정책의 영역은 복지행정의 목표와 가치로서 구성될 것이다. 관리의 영역에서는 주로 복지행정조직 내부의 업무 내용이 다뤄지게 된다. 복지 서비스 프로그램의 설계 및 수정, 작업의 평가, 프로그램의 기획, 운영, 그리고 클라이언트의 관리(수혜 상태 파악, 욕구 측정 등)가 여기에 포함된다. 이와 같은 관리의 영역은 수단으로서 복지행정의 기능적 실천 기제가 되는 것이다.
자본주의 복지국가에서 복지정치를 둘러싸고 다양한 복지 논쟁이 날로 치열해지고 있다. 자유와 평등, 성장과 복지의 가치는 더 이상 대립적 논리로 접근될 수 있는 문제가 아니다.
성장과 복지는 현대 자본주의 시스템의 두 축이다. 이러한 관점에서 앞으로 현대국가의 복지행정이 새로운 수요를 적극적으로 예측‧대응해야 할 분야로서 생산적 복지를 전제로 하고, 이 틀 속에서 자원복지, 노인복지, 지역복지의 이론 체계를 해석학적 방법을 통해 다뤄 보았다.
그동안의 연구와 강의를 통해 틈틈이 모아진 자료와 구상의 편린들을 막상 정해진 프레임에 담아보고 나니 여러 감정이 교차한다. 문득 안고수비(眼高手卑)라는 말이 생각난다. 지금의 심정을 잘 대변해 주는 듯하다.
끝으로 출판을 맡아 수고해 주신 대영문화사 관계자 여러분께 감사드린다.
2012년 8월
호서대학교 연구실에서
저자 씀 차 례 제 1 편 기본 전제 영역
제1장 현대 국가와 사회복지 17
제1절 현대 국가의 사회복지에 대한 관점 18
제2절 국가 개입의 사회복지 대두 요인 19
1. 산업화 과정에서 제기된 사회문제/20
2. 자본주의 고도화에 따른 사회문제/21
제2장 사회복지의 본원적 요소 23
제1절 사회복지의 개념 23
1. 복지철학의 관점/24
2. 복지 이념 및 기능적 관점/26
제2절 사회복지의 기준 29
1. 공식조직/29
2. 사회에 대한 책임성/30
3. 이윤 동기의 부재/30
4. 기능적 보편성/31
제3절 사회복지의 목적 31
1. 정상화 이념의 실현/32
2. 인간의 존엄성 확보/32
3. 자립적인 생활의 촉진/32
4. 사회 통합과 안정/33
제3장 사회복지의 역사 34
제1절 자발적 원조 체계의 시기 35
제2절 국가 개입 시기 38
1. 구빈법/39
2. 사회보험법/43
제3절 복지국가의 발전과 재편의 시기 43
1. 복지국가의 발전/44
2. 복지국가의 위기와 재편/44
제4절 한국 사회복지의 전개 47
1. 제도 태동기의 사회복지/47
2. 제도 형성기의 사회복지/48
3. 제도 변화기의 사회복지/49
4. 제도 정착기의 사회복지/49
제4장 사회복지의 변화 패러다임 51
제1절 종교적 패러다임 52
제2절 정치적 패러다임 53
제3절 경제적 패러다임 58
제4절 이념적 패러다임 59
제5절 전문적 패러다임 62
제6절 패러다임 변화 함의 63
제 2 편 복지행정의 주요 이론
제5장 복지행정의 본질 69
제1절 복지행정의 개념 69
제2절 복지행정의 위상과 성격 72
1. 사회복지의 개념적 차원/72
2. 사회복지의 기능 수행적 차원/73
제3절 복지행정의 두 측면 75
1. 목적가치의 측면/75
2. 수단가치의 측면/82
제4절 복지행정과 복지정책 86
1. 복지정책의 철학적 배경/86
2. 복지정책의 기본 요소/88
제6장 복지행정의 접근 인식 92
제1절 구조기능주의 92
1. 구조기능주의 관점/93
2. 구조기능주의 특성/94
3. 사회문제의 정의/95
4. 사회문제의 원인/95
5. 사회문제의 처방/96
제2절 갈등주의 96
1. 갈등주의 관점/97
2. 갈등주의 특성/99
3. 사회문제의 정의/99
4. 사회문제의 원인/99
5. 사회문제의 처방/100
제3절 학제적 접근 분야 101
1. 동기이론/101
2. 역할이론/104
3. 사회교환이론/104
4. 행정의 집권화 및 분권화/105
5. 정책결정모형/107
제7장 복지행정의 이념과 가치 109
제1절 복지행정의 이념 109
1. 사회적 형평성/110
2. 합법성/110
3. 민주성/111
4. 효율성/111
5. 공정성/113
제2절 복지행정의 가치 113
1. 평등/114
2. 자유/114
3. 민주주의/114
4. 사회적 연대성/115
5. 안정/115
6. 경제적 효율/115 | 제8장 복지국가의 발전 패러다임 117
제1절 복지국가의 정당성 118
제2절 복지국가의 유형 120
1. 적극국가/122
2. 사회보장국가/123
3. 사회복지국가/124
제3절 복지국가의 미래 125
1. 복지국가의 과제/126
2. 근로중심복지국가/127
제 3 편 복지행정의 정책 및 관리 체계
제9장 사회보장정책 133
제1절 형성 동기 134
제2절 형성구조와 이념적 가치 135
1. 형성구조/135
2. 이념적 가치/138
제3절 복지국가와 사회 보장의 운영 요소 139
1. 사회 보장과 복지국가/140
2. 운영 요소/141
제10장 사회 보장 체계 145
제1절 사회보험 145
1. 개괄/145
2. 체계와 내용/147
제2절 공공부조 151
1. 개괄/151
2. 기본 원리/152
3. 실시상의 원칙/153
4. 내용 체계/154
제3절 사회복지 서비스 154
1. 대두 배경 및 목적/154
2. 서비스의 특징 및 체계/154
제4절 공중위생 155
제11장 운영관리 체계 157
제1절 프로그램의 형성 변수 요인 158
1. 프로그램 구성상의 기준/158
2. 프로그램 운영상의 요인/159
제2절 프로그램 운영의 내용 영역 161
1. 욕구사정/161
2. 목표/163
3. 평가/164
4. 관리와 기법/165
5. 분석/168
제3절 프로그램 기획상의 행정진단 169
제12장 휴먼 서비스 전달 체계 173
제1절 전달 체계의 구성 요소 174
1. 개념적 틀/174
2. 복지행정의 휴먼 서비스 관점/175
3. 전달 체계의 성격 및 구조/177
4. 전달 체계 형성의 원칙/178
5. 전달 체계를 위한 조직설계/180
제2절 전달 체계의 특징과 문제점 181
1. 전달 체계의 특징적 경향/181
2. 전달 체계의 문제점/182
제3절 개선 방향 및 서비스의 전망 185
1. 개선 방향/185
2. 서비스의 전망/188
제4절 전달 체계의 함의 190
제 4 편 복지행정의 전망적 분야
제13장 생산적 복지 195
제1절 생산적 복지의 인식론적 관점 196
1. 대두 배경/196
2. 이데올로기의 연원과 개념/198
제2절 경제적 효율성과 사회적 형평성 201
1. 경제적 효율성의 가치/201
2. 사회적 형평성의 가치/203
제3절 생산적 복지의 성격 및 정책 진로와 제도적 장치 204
1. 성격 및 정책 진로/205
2. 제도적 장치/208
제4절 생산적 복지의 함의 211
제14장 자원복지 212
제1절 현대적 자원복지의 요소 213
1. 자원복지의 이념적 가치/214
2. 자원복지 활동/215
3. 자원복지기관/217
제2절 자원복지 활동의 구성적 범위 218
1. 가정의 역할을 촉진하는 활동/218
2. 시설 및 공공기관의 역할을 보조하는 활동/220
3. 일반 사회의 역할을 선도하는 활동/223
제3절 자원복지 활동의 활성화 방안 225
1. 자원복지 활동 영역의 체계화/225
2. 관련 활동 프로그램과 제도의 준비/226
3. 자원복지기관의 운영 모델/226
4. 자원복지 활동의 인적 자원/227
5. 자원복지 활동에 대한 육성책 마련/227
제15장 노인복지 229
제1절 고령화사회 230
제2절 노인문제의 인식 231
제3절 노인복지 서비스 233
1. 휴먼 서비스 관점/233
2. 목적과 가치적 측면/234
3. 수단과 기술적 측면/239
제16장 지역복지 244
제1절 지역복지의 이해 245
1. 지역복지의 개념 및 특성/246
2. 지역복지의 이념/247
3. 지방자치와 지역복지/251
4. 생태주의 관점과 지역복지/252
제2절 주민 참여와 지역복지 254
제3절 지역복지정책과 자원 256
1. 지역복지정책의 방향성/257
2. 지역복지자원의 동원/260 참고 문헌/264
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저자약력 이인희
성균관대학교에서 행정학 박사학위를 받고, 호서대학교 행정학과 전임강사, 조교수, 부교수, 교수(현재)로 재직하고 있다. 주요 저서 및 논문으로는 ????즐거운 행정학????(공저), ｢현대 관료제의 정치적 가치 정향에 관한 연구｣, ｢지역사회복지의 인식체계 연구｣, ｢사회복지 서비스 제공의 역할분담모형｣, ｢정부관료제의 운영메카니즘에 관한 연구｣, ｢현대 산업자본주의 체제의 복지 패러다임 연구｣ 등이 있다. |
