


	머리말 나는 지방자치를 공부하는 사람으로 긴 세월을 보냈고, 새로운 지식을 얻을 때마다 느끼는 벅찬 환희는 나의 큰 재미였다. 거기다 좋은 학생들을 만나 가르치는 재미까지 누렸으니 나는 얼마나 복 받은 사람인가. 공부에 대한 열정으로 뜨겁던 어느 날 늙수그레한 내가 논문을 발표하는 자리에서 한 후배 교수가 나더러 ‘영원한 현역’이라고 했다. 나는 이 말이 참 듣기 좋았다. 돌아보면 나는 공부하고 가르치며 참 행복했다. 나는 지방자치를 전공으로 삼아 공부하는 동안 유행 따라 몇 권의 개론서도 집필했으나 그런 일은 나의 관심을 지속적으로 끌지 못했다. 나는 내가 계속 관심을 가지고 곱씹는 한 분야를 갖고 싶었고, 그것이 바로 점점 더 관심은 물론 활용도도 커지는 직접민주제이다. 이렇게 해서 역서 ????미국의 주민소환제????(2002), 저서 ????한국의 주민소환제????(2006)와 ????주민발의제도론????(2011)을 국내에 처음으로 소개한데 이어 직접민주주의 정부 형태에 관한 ????뉴잉글랜드 타운정부론????도 국내 처음으로 내놓게 되었다. 이 책을 쓴 목적은 세 가지이다. 하나는 우리 지방자치, 나아가 지방민주주의 발전을 위한 제도적 대안의 하나를 소개하려는 목적이다. 언젠가 지역주민들이 여건에 맞는 정부 형태를 선택할 정도로 지방분권이 이루어지면 대표제-기관분립형 외에도 직접민주제 지방정부를 그 대안으로 검토할 수 있다면 좋겠다는 생각이다. 또 하나는 우리 지방자치학자들에게 인식의 지평을 넓혀 주려는 학술적 목적도 있다. 학자들이 오로지 한 가지 제도만 연구 대상으로 삼아서 이론을 내놓은들 보편성 문제가 생길 것이기 때문이다. 끝으로 지방자치를 공부해 가르칠 때 이 분야 자료가 거의 없어서 항상 학생들에게 미안했는데, 늦게나마 그 마음을 덜려는 것도 이 책을 쓴 목적의 하나이다. 이 책은 제1편에서 고대 아테네 직접민주주의를 소개한 다음 현대로 넘어와서 직접민주제 정부로서 뉴잉글랜드 타운미팅과 스위스 코뮌의 주민총회를 소개했다. 이 책의 주제와 공간적 범위가 미국의 뉴잉글랜드 타운정부이므로 간략하게 그 개념과 본질, 특성을 중심으로 소개했다. 이어서 스위스 코뮌정부의 주민총회를 매우 간단하게 소개했다. 이처럼 사례 중심의 소개를 통해 직접민주제 지방정부에 대한 개념적 이해가 가능하도록 했다. 그런 다음, 독자들은 제2편 이후 이 책 나머지 부분을 통해 뉴잉글랜드 타운미팅을 상세하게 이해하면 될 것이다. 제2편은 뉴잉글랜드 타운정부의 역사적 맥락을 이해하도록 내용을 편성했다. 1620년 필그림 일행(Pilgrims)의 플리머스(Plymouth) 이주와 정착, 그리고 독립선언서, 헌법과 더불어 미국 민주주의 역사의 3대 문서로 평가되는 메이플라워 협약서(Mayflower Compact)의 채택과 그 내용, 식민 시대 타운 설립과 타운미팅의 제도적 생성과 확산을 다루었다. 이 부분을 통해 프랑스 학자 토크빌(Alexis de Tocqueville)의 타운미팅에 대한 상찬 외에 수많은 역사가나 학자들의 극찬을 통해 미국 자치제도와 민주주의의 뿌리를 이해할 수 있게 된다. 동시에 제도적 경로의존성(path-dependency)도 이해할 수 있는 사례를 보게 될 것이다. 제3편에서는 현재의 뉴잉글랜드 타운정부 제도를 상세하게 소개한다. 타운정부가 긴 시간의 시험을 거치고 공간적 확산에 맞추어 이루어 낸 변화를 짚는 한편, 또 생성된 이래 거의 대부분 원형을 유지하며 오늘 우리 앞에서 작동하고 있는 타운미팅을 소개한다. 우선, 타운미팅이 작동하는 법적 근거와 편제를 주(州)의 헌법-법률-타운의 자치헌장(Home Rule Charter)-타운 자치법(By-Laws)의 내용을 통해 소개한다. 그 다음, 타운미팅 또는 주민총회의 절차와 실제를 소개하고 그 회의 진행의 규칙을 상세하게 소개한다. 회의 진행규칙 부분에서는 의회사무국의 시나리오를 따라 읽으며 회의를 진행할 수밖에 없는 우리 지방의원의 역량이나 사회단체나 조직 지도자의 회의 진행 상황을 염두에 두었다. 제4편은 이 책을 마무리하는 내용이다. 핵심 내용의 요약과 제도적 장점과 문제점의 인식, 타운제도가 우리에게 주는 시사점 등을 정리했으며, 지방자치 개혁을 제안하면서 마무리했다. 이 책을 내면서 특별히 감사드리고 싶은 인연이 있다. 먼저, 연구생활에서 나의 멘토가 되어 준 뉴욕주립대학교(올버니) 짐머만(Joseph F. Zimmerman) 교수, 2011년 객원교수의 기회를 준 오리건 주 세일럼의 윌라밋대학교(Willamette University) 인문대학 무어(Marlene Moore) 학장과 정치학과 엘리스(Richard Ellis) 교수께 감사드린다. 또 아내 조정심, 어머니 고 서육님 여사, 장모 강명숙 여사, 큰똘이 연주, 사위 재원이, 든든이 국진이와 며느리 희연이, 몬똘이 민주, 그리고 외손자 용준이와 용빈이의 무한 사랑을 고맙게 생각한다. 저자는 또한 뉴욕주정부 재정부 국장 황욱진 박사에게 감사드린다. 황 박사는 대학원 동문으로 첫 인연을 맺은 후 뉴욕주립대학교(올버니)에서 1993년 다시 만나 지금까지 형제처럼 좋은 인연을 이어 왔고, 이 책의 원고를 꼼꼼하게 읽고 매유 유익한 논평을 해 주는 수고를 마다하지 않았다. 또 서울대학교 대학원 행정학과 박사과정 이윤호 선생도 바쁜 가운데 독자 입장에서 내 원고를 읽고 유용한 조언을 해 주었다. 고마운 마음과 함께 그의 전도를 축원한다. 특히 전남 순천시 낙안 출신으로 오리건 주 터너(Turner) 시에서 터너마켓(Turner Market)을 운영하는 김현희 사장과 그 아들 인텔의 전도 유망한 사원 고성경 씨, 그 사촌 제이콥(Jacob) 씨에게 감사드린다. 김사장은 2011년 직접민주제를 공부하러 오리건에 갔을 때 우리 부부가 일곱 달 동안 머물 수 있도록 존당(尊堂)의 체취가 배어 있는 강가의 예쁜 집을 선뜻 내어 주며 물심양면으로 후의를 베풀어 주셨다. 또한 믿음과 사랑의 공동체를 만들어 이끌고 있는 세일럼 한인교회의 전병국 목사 내외분과 성도들의 따뜻한 사랑도 우리 부부에게 특별한 추억이 되었고, 감사드린다. 끝으로 내가 청할 때마다 출판의 기회를 선뜻 내어 주신 도서출판 대영문화사 임춘환 사장님께 충심으로 감사드린다. 2014년 10월 수중(守中) 김영기 씀 차 례 제1편 직접민주제 지방정부론 제1장 서론 15 제1절 이 책의 목적 15 제2절 연구 범위와 방법 19 1. 연구 범위/19 2. 연구 방법/20 제3절 이 책의 구성 22 제2장 아테네 직접민주주의의 이해 24 제1절 직접민주주의의 개념과 기원 24 1. 직접민주주의의 개념/25 2. 직접민주정의 기원/26 제2절 직접민주정의 제도적 장치들 29 1. 시민의 구성과 시민권/30 2. 지방구역의 분할/34 3. 공직자단/36 4. 민회/41 5. 평의회(또는 500인회)/48 6. 시민법정과 배심원단/52 7. 추첨제도/53 제3절 아테네 민주주의의 의의 55 제3장 현대의 직접민주제 정부론 58 제1절 스위스 코뮌정부 58 1. 캔턴의 직접민주제: 란츠게마인데/59 2. 코뮌의 직접민주제/60 제2절 뉴잉글랜드 주민총회의 개념과 본질 61 1. 개념/61 2. 주민총회의 본질/61 3. 타운정부의 특성/64 제2편 뉴잉글랜드 지방자치제도의 역사적 전개 제4장 필그림의 이주와 정착 과정 69 제1절 종교 대립 69 제2절 네덜란드 이주 71 제3절 뉴잉글랜드 이주 73 1. 신대륙 이주의 결정/73 2. 메이플라워 호 승선자들/75 3. 대서양 횡단/76 4. 플리머스 정착의 결정/77 제4절 플리머스 타운의 정착 과정 78 1. 특허장 확보/79 2. 토지의 확보/82 3. 재정의 확보/83 4. 협약의 채택/83 5. 공동의 정착 활동/84 6. 종교 활동/85 제5절 인디언과의 관계 85 제5장 지방자치제도의 기원: 메이플라워 협약 88 제1절 메이플라워 협약문의 내용 88 1. 메이플라워 협약문의 전거/88 2. 메이플라워 협약의 형식/90 3. 메이플라워 협약의 주요 내용/91 제2절 메이플라워 협약의 채택 요인 98 1. 상황적 요인/98 2. 자연적 조건/99 3. 종교적 요인/101 4. 정치적 요인/101 5. 리더십 요인/103 제3절 메이플라워 협약에 관한 평가 106 제6장 식민지와 타운의 확산 112 제1절 퓨리턴의 이주와 정착 112 제2절 필그림과 청교도의 차이점 116 제3절 타운 설립의 확대 119 1. 플리머스 식민지의 이주민 증가/119 2. 매사추세츠만 식민지의 이주민 증가/120 3. 코네티컷 식민지/121 4. 뉴헤이븐 식민지/123 5. 로드아일랜드 식민지/124 6. 동북 지방의 식민지/126 제4절 타운 설립의 모형 126 1. 타운 설립의 핵심 요소와 절차/126 2. 타운 설립의 모형/128 제5절 식민 시대 타운의 법적 기초 145 1. 국왕의 특허장/146 2. 시민협약/146 3. 식민청 법률/150 4. 타운의 법률 편제/153 제7장 식민 시대의 타운제도 156 제1절 타운정부의 기원 157 1. 타운의 공간적 구도/157 2. 타운의 구성과 회의체의 기원/158 제2절 타운미팅의 제도적 형성 164 1. 회의장과 회의의 정착 과정/165 2. 타운의 주요 공직들/168 제3편 현대의 타운정부론 제8장 타운제도의 변천: 시(市)와 대표제 주민총회(RTM) 173 제1절 시(city): 대표제 지방정부 174 제2절 대표제 주민총회의 기원 175 제3절 대표제 주민총회의 채택과 선출 절차 178 1. 대표제 주민총회 채택의 법적 절차/178 2. 주민총회 대표의 지명과 선출/179 제4절 대표제 주민총회의 운영 180 1. 직무 담당 대표의 지명/181 2. 대표제 주민총회의 운영/181 제9장 매사추세츠 타운정부론 183 제1절 타운미팅의 법적 기초 183 1. 헌법/184 2. 법률/185 3. 자치헌장/188 4. 타운 자치법/193 제2절 타운정부의 구조와 기능 194 1. 주민총회: 의결기관/195 2. 타운정부의 집행기관/197 제3절 타운정부의 선거 217 1. 유권자의 자격과 등록/218 2. 선거/219 제4절 주민총회의 절차 221 1. 주민총회의 개략적 절차/222 2. 회의 진행 관련 규정/223 3. 주민총회의 준비 단계/227 제5절 타운미팅의 실제 231 1. 의장의 역할: 권한과 책무/232 2. 개회식/236 3. 주민총회의 진행/239 제10장 다른 주의 타운정부론 242 제1절 뉴햄프셔 주민총회 242 1. 뉴햄프셔 식민지/242 2. 뉴햄프셔 타운정부/243 3. 주민총회의 운영/243 제2절 버몬트 주민총회 244 1. 버몬트 식민지/244 2. 버몬트 타운정부/245 3. 주민총회의 운영/246 4. 사례: 윈저 타운의 주민총회/246 제3절 메인 주민총회 249 1. 메인 식민지/249 2. 메인 타운정부/250 3. 주민총회의 운영/251 제4절 로드아일랜드 재정총회 253 1. 로드아일랜드 식민지/253 2. 타운정부의 수와 형태/254 3. 재정총회/255 제5절 코네티컷 재정총회 256 1. 코네티컷 식민지/256 2. 코네티컷 타운정부/258 3. 주민총회의 운영/259 4. 사례: 뉴타운 주민총회/260 제11장 타운미팅의 진행 규칙 266 제1절 회의의 의의 267 1. 개념과 종류/267 2. 회의의 기원/270 3. 회의의 목표/271 4. 회의 용어의 이해/271 제2절 회의규칙의 개념과 등장 272 1. 회의규칙의 개념/272 2. 회의규칙의 기원/273 3. 회의규칙의 기능/274 제3절 회의체와 회의의 원칙 275 1. 심의의 회의체/275 2. 회의규칙의 원칙/276 제4절 회의의 진행 순서 280 1. 개회 선언/281 2. 개회식/282 3. 임원 선출 및 선서/282 4. 회의록 낭독과 승인/283 5. 보고/283 6. 미결 안건의 처리/284 7. 새 안건의 처리/284 8. 폐회/285 제5절 동의안의 이해 285 1. 동의안의 종류와 특성/285 2. 원동의/286 3. 제2차 동의의 이해/290 제4편 이 책의 마무리 제12장 결론 313 제1절 필그림의 플리머스 이주․정착에 대한 해석 313 제2절 타운제도의 경로의존성 314 제3절 주민총회제도의 장․단점 315 1. 주민총회의 장점/316 2. 주민총회의 단점/317 제4절 타운정부 연구의 시사점 318 참고 문헌/322 찾아보기/329 저자약력 김영기 ∙경상대학교 학사 ∙부산대학교 석사․박사 ∙경상대학교 행정학과 교수(1983～2011) ∙경상대학교 행정학과 명예교수 ∙사단법인 경남자치연구원 이사장․원장 ∙진주포럼 상임대표 ∙경남도사편찬위원회 책임편찬위원 ∙뉴욕주립대학교(올버니) 객원교수(1993, 1996, 2001, 2009, 2011) ∙윌라밋대학교(Willamette University 세일럼, 오리건) 객원교수(2011) [경력] ∙행정고등고시, 지방고시 시험위원 역임 ∙ 5급 특별승진시험 위원 역임 ∙국가직 및 지방직 7급 공채 시험위원 역임 ∙경상대학교 사회대학장 겸 행정대학원장 역임 ∙부산․경남․울산․제주행정학회장 ∙부산․경남지방자치학회장 ∙진주신문 창간준비위원장 및 대표 역임 ∙경남일보, 경남도민일보 논설위원 역임 ∙중앙일보 지역위원 역임 ∙경상남도문화상(학술부문) 수상(2007) [저서] ∙지방자치론(대영문화사, 1993) ∙행정학개론(공저, 박영사, 1993) ∙지방자치행정론(대영문화사, 1997) ∙지방자치의 이해(대영문화사, 1999) ∙한국의 지역사회 인구변동(공저, 한울아카데미, 2005) ∙한국의 주민소환제(대영문화사, 2006 한국지방자치학회 학술상 수상) ∙진주의 이해: 문화행정의 기초(공저, 금정, 2006) ∙자치구역개편론(공저, 금정, 2006) ∙정부인사혁신론(공저, 대영문화사, 2008) ∙지방정부의 정책평가(공저, 브레인, 2010) ∙주민발의제도론(대영문화사, 2011) [역서] ∙신행정론(공역, 박영사, 1983) ∙정책집행론(공역, 법문사, 1985) ∙미국의 주민소환제도(대영문화사, 2002)