| 머리말 제목이 암시하듯 이 책은 제도와 정책에 대한 의문을 철학의 도움으로 설명하는 것을 목표로 하고 있다. 제도와 정책에 관심이 있거나 이를 연구하는 사람이라면 누구나 품을 수밖에 없는 의문들이지만, 그럼에도 사회과학의 영역에서는 좀처럼 시원한 답을 찾을 수 없는 의문에 대해 철학의 도움을 받아 설명해 보고자 한다. 정책은 인간에 의해 만들어진다. 필연적으로 언어에 의지해야 한다. 그렇다면 인간의 사고와 언어는 사회구성원 전체에 영향을 미치는 정책을 뒷받침할 만한 조건을 갖추고 있는가? 정책 연구자들은 인간의 사고 능력과 방법에 상당한 제한과 약점이 있다는 점을 진작부터 지적해 왔다. 그러나 실제로 인간의 사고와 언어에 어떤 문제들이 있는지는 충분히 고려하지 않은 채, 여기에 의지해 더 좋은 정책을 만들고 더 공정한 법을 만드는 일에 주로 관심을 기울여 왔다. 우리 사고와 언어가 어떻게 작동하며 어떤 약점이 있는지 알지 못하면서, 우리가 만든 법과 정책이 사회구성원의 이익과 인간의 존엄에 봉사할 것임을 어떻게 확신할 수 있는가? 이런 의문을 묻어두고 인간의 존엄에 봉사하는 법과 정책을 만드는 일이 가능은 한 것인가? 다행스럽게도 제도철학, 현상학, 언어철학 등 현대 철학은 인간의 사고와 언어에 관한 의문에 상당한 설명을 제공하고 있다. 이들 현대 철학의 설명에 의지해 정책과 제도를 발생시키고 작동하게 하는 ‘처음 요인’에 해당하는 인간의 의식, 그리고 인간의 의식과 뗄 수 없는 관계로 결합되어 있는 언어에 대해 논의하면서, 정책과 제도에 관한 질문에 답하고자 한다.
제도에 대한 관심은 내가 서울대학교에서 “가부장적 행정문화와 규제 관료의 포획”에 관해 박사 학위 논문을 준비하면서 시작되었다. 이때가 1990년대 중반이다. 이 논문은 주로 정치경제학적인 사상을 배경으로 행정문화가 규제 관료의 행동에 미치는 영향을 연구한 것이다. 그런데 이 논문에서 ‘행정문화’라고 부르고 있는 것이 제도경제학에서는 비공식 제약 또는 비공식 제도로 불리는 현상과 상통한다. 이를 계기로 제도경제학을 공부하면서 문화와 비공식 제도가 가진 힘과 영향력을 다시 확인할 수 있었다. 이때부터 나의 마음속에서는 하나의 근본적인 의문이 맴돌기 시작했다. 문화는 어찌 보면 매우 추상적이고 무형적인 현상이다. 게다가 얼마든지 무시할 수 있다. 그런데 어떻게 이런 현상이 인간의 생각과 행동에 그렇게 강력한 영향을 미칠 수 있는가 하는 의문이다. 어떻게 이런 추상적인 현상이 인간의 생각을 제어하고, 심지어는 제도와 정책은 물론 한 사회의 발전 경로에도 결정적인 영향을 미칠 수 있는 것인가?
이런 의문에 대한 해답을 찾는 과정에서 나의 관심은 제도경제학에서 제도철학으로, 그리고 제도철학에서 답하지 않는 의문들에 대한 해답을 찾는 과정에서 현상학과 언어철학으로 확장되었다. 제도철학은 제도경제학이 답하지 않는 인간의 마음과 언어의 역할에 대해 잘 설명한다. 하지만, 제도를 만들기 위해 필연적으로 의지해야 하는 인간의 마음과 언어가 어떤 약점을 가지고 있는지는 설명해 주지 않는다. 이런 문제점에 관해서는 인간의 마음과 언어가 작동하는 원리를 본격적으로 분석하는 현상학과 언어철학에서 나름의 해답을 찾을 수 있었다. 즉, 연구 과정에서 새롭게 제기되는 의문들의 답을 추구하는 과정에서 나의 연구의 지평이 지속적으로 확대되었다. 결과적으로는 인간의 의식과 언어에 관한 현상학과 언어철학까지 탐구하는 초학문적(trans-disciplinary)인 연구를 진행하면서, 마침내 내가 그동안 품어 왔던 제도와 정책에 대한 여러 가지 의문에 대해 온전하지는 않지만 비교적 근원적이면서도 전체적인 설명에 이르게 되었다. 이 책은 바로 이런 연구 여정의 산물이다.
인간의 마음은 사회 현상에 관해서는 아리스토텔레스가 말하는 소위 ‘처음 요인(the first cause)’에 해당한다. 언어 역시 인간의 마음의 능력의 산물이다. 제도 연구자들이 연구의 대상으로 삼고 있는 법, 조직, 정책, 정부, 기업, 자본주의, 민주주의 등은 모두가 인간의 마음과 언어에 의지해서 발생하고 작동하는 현상들이다. 그런데 마음과 언어를 탐구하는 과정에서 모든 사회 제도의 처음 요인에 해당하는 인간의 마음이 탁월한 능력과 더불어 치명적인 약점도 가지고 있음을 알게 되었다. 언어 역시 정책 연구자로서는 결코 가벼이 볼 수 없는 심각한 문제들이 있다는 현대 철학자들의 경고를 마주하게 되었다. 인간의 마음과 언어에 관한 현대 철학의 설명에 비춰보면, 정치와 정책의 작동을 뒷받침하고 있는 인간의 마음과 언어는 정책 연구자들이 암묵적으로 기대하는 것과는 매우 거리가 멀다. 인간이 가지고 있는 마음의 능력과 언어가 문제 해결의 열쇠가 될 수도 있지만, 반대로 얼마든지 정치 실패, 정책 실패, 제도 실패의 원인으로 작용할 수 있음을 강력히 경고하고 있다.
한국은 정치와 정책, 행정에 의지해서 5천 년 역사를 억눌러 온 가난의 굴레에서 발전적으로 이탈하는 데 성공한 거의 유일한 국가다. 이런 이유로 정치와 정책에 대한 의존이 매우 큰 사회가 되었다. 우리들의 일상의 삶에 법과 정책의 영향이 미치지 않는 곳을 찾아보기 어려운 시대가 되었다. 어떤 분야든 문제가 생기면 “정부는 도대체 무엇을 하고 있느냐”는 질타가 너무나도 당연한 레퍼토리가 되었다. 정부와 공식 제도의 영향력이 매우 큰 사회가 되었다. 그렇다면, 우리가 이처럼 의지하고 있는 법과 정책이 과연 우리 사회의 문제를 해결하고 우리들의 목표를 달성할 수 있는 좋은 수단이 될 수 있을 것인가? 이 질문에 답하려면 법과 정책을 발생시키고 작동시키는 인간의 마음과 언어에 대한 의문에 답할 수 있어야 한다. 제도철학에 의하면 법, 정책, 정부, 조직은 인간의 의식의 능력과 언어에 의지해서 발생한다. 그런데 현상학과 언어철학은 인간의 생각과 언어는 그것이 작동하는 원리로 인해 법과 정책의 수립에 필요한 공정성과 객관성을 보장하는 것이 매우 어렵다고 설명하고 있다. 심지어 선한 의도를 가지고 있어도 이를 위해 동원하는 언어는 현상의 실상을 은폐하고 왜곡하는 도구로 작용할 수 있음을 경고하고 있다. 정치와 정책이 한국의 비약적 발전을 가능하게 했지만, 우리의 미래까지도 잘 이끌어 가리라는 보장은 없다는 것이다.
정부와 정책에 의지하는 것이 어떤 상황에서는 불가피한 선택이면서 또한 유효한 선택이 될 수도 있다. 그런데 현대 한국 사회와 같이 이미 사람들의 삶의 양식이 지극히 다양화된 사회에서는 정책이 문제의 해결책이 아니라 더 큰 문제의 시발점이 될 소지가 크다. 단지 다른 삶의 양식일 뿐인 현상을 매우 자의적이고 공정하지 못한 방식으로 문제화할 수 있는 것이 인간의 사고와 언어이기 때문이다. 경제 개발을 시도하던 때와는 이미 너무나도 다른 사회가 되었기 때문이다. 언어로 제대로 서술하고 이런 서술에 대해 합의하는 일조차 어려운데, 이런 언어에 의지해 정책을 만들고 제도를 만들면 그 제도는 누구를 위한 것이 될 것인가? 이런 제도와 정책은 인간의 존엄을 오히려 훼손할 위험으로부터 자유롭지 못하다. 인간을 위해, 사회구성원을 위해 만든 정책과 제도가 인간의 존엄과 오히려 충돌하는 현상이 얼마든지 일어날 수 있다는 것이다. 게다가 이런 문제가 우리가 좀처럼 반성하지 않고 공정하게 반성하기도 어려운 우리 자신의 사고 및 언어와 결합되어 있다. 어떤 제도 연구자도 공식 제도의 중요성을 부인하지 않는다. 이 연구 역시 마찬가지다. 법과 정책은 필요하고 중요하다는 점에 절대적으로 동의한다. 다만, 우리 생각과 언어의 약점을 충분히 이해하지 못하면, 언어로는 화려한 제도와 정책의 성(城, castle)을 짓지만, 이런 정책들로 인해 진정으로 인간을 인간답게 만드는 것들은 잊혀지고, 사람들의 삶은 더 궁핍해지고, 사회는 제도의 틀에 갇혀 활력을 잃고, 사람들은 더 큰 갈등에 빠져드는 일이 얼마든지 일어날 수 있음을 진지하게 고려할 필요가 있음을 이 책은 주장한다.
이 책은 사회과학도들이 사회과학적인 관점에서 정책과 제도에 접근할 때는 거의 고려하지 않는 부분을 핵심적인 설명 요소로 포함하고 있다. 게다가 새롭게 도입하는 설명 요소들이 모든 정책과 사회 제도의 기초를 이루고 있다고 주장한다. 이런 이유로 정책과 제도가 인간의 존엄과 충돌할 위험을 경고한다. 정책과 제도가 정책 연구자들의 기대에서 벗어나는 이유가 정책 연구자들이 제대로 고려하지 않고 있는 요인에서 유래할 가능성을 강하게 시사한다. 정책, 정치, 제도를 새로운 관점, 소위 ‘처음 요인’에 기초해 좀 더 근원에서부터 이해하고자 하는 연구자들에게는 도움이 되리라 기대한다. 사회문제와 정책문제에 대한 접근의 시각 자체가 근원적으로 달라져야 할 부분이 있음을 이해하는 데도 도움이 되고, 사회과학적인 차원에서 제도와 정책 현상에 접근할 때, 이들 현상의 이해에 필연적이고 핵심적이며 발생적 근원을 이루는 요소가 은폐될 위험이 있다는 점을 이해하는 데도 유익할 것으로 생각한다.
이 연구를 수행하는 과정에서 가장 큰 도움을 준 것은 한국연구재단이다. 짧지 않은 기간 동안 정책 연구자인 내가 철학서들을 집요하게 읽을 수 있었던 것은 연구재단의 재정적 지원이 있었기에 가능했다. 미국 오리건 주에 있는 조지팍스대학교(George Fox University)로부터 큰 도움을 받았다. 교환교수로 있던 2010년 7월부터 다음 해 7월까지 철학서들을 탐독할 수 있는 공간을 제공해 주었다. 오스트리아의 비트겐슈타인학회와 한국의 현상학회 회원들의 연구로부터도 큰 도움을 받았다. 감사의 뜻을 전한다. 나에게 제도 연구의 길을 열어 주신 사랑하는 나의 선생님 최병선 교수님께도 감사드리고 싶다. 최종 목적지까지 일러 주지는 않았지만 내가 가야 할 길과 방향을 열어 주었고, 학문적 변곡점을 지날 때 나의 우산이 되어 주셨다.
2015년 8월
사공영호 차 례 제1장 제도와 정책: 철학 부재의 한계 23
제1절 철학이란? 23
1. 인간에 대한 연구/23
2. 언어에 대한 연구/24
3. 사회세계의 존재론에 대한 연구/26
4. 지식과 연구 방법에 대한 탐구/27
제2절 정책과 제도에 대한 오해들 30
1. 마치 자유롭게 이용할 수 있는 도구인 것처럼 생각한다/30
2. 제도를 만들어 세상을 바꿀 수 있다고 생각한다/32
3. 정책이란 문제 해결의 수단이라 정의한다/34
4. 인간에 대한 이해 없이도 제도 현상을 설명할 수 있다고생각한다/36
5. 제도가 발전하지 않는 것은 사회구성원들의 무능력 때문이라고생각한다/38
6. 남들이 하고 있으니 우리도 할 수 있다고 생각한다/39
제3절 수단적 가치의 과잉 평가 원인 40
1. 제도 현상의 발생적 심연에 대한 무지/40
2. 비공식 제도의 생성과 작용 원리에 대한 이해의 부재/43
3. 인간 의식의 능력에 대한 이해의 부재/45
4. 인간 의식의 한계에 대한 이해의 부재/46
제4절 사회과학적인 제도 연구의 한계 48
1. 중간 요소에서 출발한 연구/48
2. 인간의 주체성에 대한 망각 50
3. 사고 및 언어 한계로 인한 정치 및 제도 실패 위험/51
4. 일상적 지식과 기술에 대한 과소평가/53
제5절 제도 현상에의 접근 방법 56
제2장 제도의 의미와 가치: 제도경제학적 접근 60
제1절 거래비용과 제도 60
1. 제도의 의의/60
2. 제도의 분류/64
제2절 일상의 삶과 비공식 제약들 66
1. 종교/66
2. 전통 관습/69
3. 일상에서 얻은 행동규칙과 규범/70
4. 일상의 언어/71
제3절 제도의 가치 72
1. 사회적 상호작용과 거래비용에의 대응/72
2. 인류사적 고민의 해결: 질서와 협력/74
3. 자유와 질서의 조화/76
제4절 제도와 사회 발전 78
1. 토인비/78
2. 스미스, 코스, 노스/82
제5절 제도의 네트워크 85
1. 제도로서의 시장과 정부/85
2. 거래비용 감시자의 감시비용/87
3. 감시자를 감시하기 위한 제도/89
4. ‘감시자의 감시자’를 감시하기 위한 제도/91
5. ‘감시자의 악순환’과 비공식 제도/93
제6절 제도경제학적 제도 연구의 성과와 한계 94
1. 제도경제학적 접근의 성과/94
2. 제도경제학적 제도 연구의 한계/101
제3장 제도의 존재론: 제도철학적 접근 110
제1절 존재론적 접근의 의의와 필요성 110
제2절 제도의 의의와 존재론적 독특성 113
1. 제도의 의의/113
2. 제도의 존재론적 독특성: 인식과 존재의 결합/115
제3절 제도 발생의 핵심 원리: 설의 이론을 중심으로 122
1. 지위 기능 부여/122
2. 집단지향성/125
3. 언어/129
4. 제도의 구성 규칙/133
5. 배경 능력/134
6. 제도의 생성과 진화/138
제4절 설 제도철학의 평가 139
1. 제도 연구에의 기여/139
2. 설 제도철학의 한계/144
제4장 제도와 인간 의식: 현상학적 접근 152
제1절 제도 연구와 현상학 152
제2절 살아서 작동하지만 숨어 있는 인간 의식 155
1. 의식의 성취로서 경험: 선험적 의식의 영역/155
2. ‘숨어서 작동하는’ 선험적 의식/158
제3절 의식의 작동 원리: 지향적 구성과 해석 162
1. 지향성의 의미/162
2. 지향적 인식 능력의 특성/165
3. 지향적 구성의 의미/168
제4절 지향적․해석적 인식의 한계와 거래비용 169
1. ‘자기망각’과 편견화 위험/169
2. ‘자연적 태도’에 따른 객관화 위험/174
3. 의사 소통 비용․합의비용의 증가/177
4. 정책 및 정치 갈등의 심화/181
제5장 제도와 언어: 언어철학적 접근 184
제1절 제도의 수립과 언어 184
제2절 언어의 발생 원리와 의미의 근원 188
1. 언어의 발생과 지향성/188
2. 기호삼각형과 언어의 발생/191
3. 수학 및 자연과학에서 언어와 의미/194
4. 과학 발전의 언어 조건/200
제3절 사회세계에서 언어와 언어의 의미 203
1. 사회세계에서 언어의 의미 문제/203
2. 사회세계에서 언어의 의미 부여/206
3. 비트겐슈타인의 언어게임이론/213
제4절 사회세계에서 의미의 특징과 한계 220
1. 자기 참조적 의미 부여/220
2. ‘근거 없는 근거’에 의한 정당화/224
3. 언어화로 인한 본래 모습의 파괴: 험티-덤티 문제/227
4. 언어적 서술이 곤란한 영역/229
제5절 언어의 의미 문제와 제도 수립의 거래비용 233
1. 개념화로 인한 상황으로부터의 단절/233
2. 개념화와 재량권의 필연적 발생/236
3. 기술의 서술적 한계와 재량권/241
4. 의사 소통의 가능성 문제/242
제6장 비공식 제도와 공통 이념: 현상학적 접근 244
제1절 제도 연구의 미완의 과제: 비공식 제도 244
1. 풀리지 않는 의문/244
2. 기존 연구들의 한계/246
제2절 인간 의식의 선험적 영역과 비공식 제도 249
1. 인간 의식의 선험적 영역/249
2. 선험적 영역에서 작용하는 비공식 제도/250
3. 의도하지 않아도 작동하는 비공식 제도/253
제3절 비공식 제도의 생성 256
1. 비공식 제도에 대한 두 가지 접근/256
2. 의도하지 않아도 일어나는 발생․학습과 내재화/258
3. 일상의 사실적 경험과 분리할 수 없는 규범, 비공식 제도/263
제4절 비공식 제도가 제도 현상에 초래하는 문제점들 268
1. 통제가 곤란한 영향력/268
2. 공식 제도의 무력화 위험/270
3. 정치․행정문화의 사회적 기원/271
4. 자기 참조적인 정당화/272
5. 제도경제학적인 설명에 대한 보완/273
제5절 공유 이념의 의미와 제도적 약점 274
1. 이념의 의미와 근원/274
2. 이념의 약점/276
제7장 제도와 인간의 존엄 283
제1절 마음, 언어, 비공식 제도와 공식 제도 283
1. 공식 제도의 세 가지 조건: 마음, 언어, 비공식 제도와 이념/283
2. 세 가지 조건, 세 가지 장벽: 거래비용 딜레마/287
3. 마음과 언어에서 기원하는 제도적 장벽의 특성/291
제2절 제도 수립의 역사적 해법들 295
1. 상황에 ‘함께’ ‘처함’/295
2. 공통의 종교/297
3. 삶을 기반으로 한 ‘탈은폐’적인 세계 이해/299
4. 제도의 발생․발전 원동력/302
제3절 제도 환상의 근원: 인간 망각과 본질주의적 접근 303
1. 본질주의적 인식론/303
2. 인간 및 사회 현상에 관한 본질주의적 접근/306
3. 본질주의와 인간 망각/309
4. 제도 원인 요소들의 약점 망각/315
5. 제도 환상의 발생/319
제4절 인간의 ‘사실인’화 장치로서의 제도와 정책 321
1. ‘근거 없이’ 열리는 정치의 창/321
2. ‘근거 없음’에 대한 정치의 ‘기만적’ 대응/323
3. 제도에 의한 인간의 ‘식민화’/327
4. 더 큰 제도와 정책의 악순환/330
제8장 마무리: 제언 333
제1절 문제의 ‘해소’ 가능성 모색 333
1. 해결/333
2. 해결, 해소, 그리고 민주주의/337
3. ‘해결’ 접근에의 과잉 의존 위험/338
4. 해소 가능성의 적극적 모색/339
제2절 정치 실패와 정부 실패 위험의 재평가 342
제3절 존재론적 이해의 강화 344
1. 존재론/344
2. 존재론에 기초한 인식론/347
3. 존재와 인식의 충돌/349
4. 존재론적인 이해와 해석적 이해의 강화/352 참고 문헌/355
찾아보기/366 저자약력 사공영호
서울대학교 대학원 졸업(행정학 박사)
평택대학교 행정학과 교수
[주요 연구]
- 비공식제도: 현상학적 해명, 2014, ��철학과 현상학연구��, 제62집.
- 정책 이성 비판, 2014, ��한국정책학회보��.
- 지대추구행위: 실천적․전체론적 접근, 2014, ��한국정책학회보��.
- Linguistic Origin of Policy and Policy Failure, 2014, 37th International Wittgenstein Symposium(Austria) 발표 논문.
- 정책, 정책연구와 현상학, 2014, 한국정책학회 춘계학술대회 발표 논문.
- 정책과 편견: 정책 이성 비판을 위한 시론, 2014, 신춘현상학회 발표 논문.
- 정책: 존재론적 해명, 2013, ��행정논총��.
- 한의사의 영상의료기기 이용에 관한 비판적 고찰, 2013, ��규제연구��.
- 정책문제의 정의: 현상학적 해명, 2012, ��한국정책학회보��.
- 제도와 마음: 현상학 및 언어․심리철학적인 접근, 2012, ��행정논총��.
- 지대추구행위의 사회화와 인지․개념체계화, 2010, ��규제연구��.
- 정책이란 무엇인가: 정책의 수단적 가치에 대한 반성, 2008, ��한국정책학회보��.
- 조직의 제도화 메커니즘, 2008, ��한국행정연구��.
- 기업지배구조와 비공식제도, 2007, ��규제연구��.
- 정책과 제도의 비공식적 기초: 미국 기업의 지배구조제도를 중심으로, 2006, ��한국행정연구��.
- 제도의 구조와 구조 변화: 기업지배구조 제도를 중심으로, 2005, ��한국행정연구��. |
