| 머리말 <한국어판 머리말>
이 책은 필자가 여러 해에 걸쳐 서구 및 동아시아 나라들의 행정 특성 변화를 연구하고 강의와 토론을 통해 종합한 결과물이다. 이 책에서 필자는 다음과 같은 확고한 신념을 반영해 보려고 했다. 효과적인 거버넌스와 공공 문제 해결은 공공 제도들이 현재 그리고 예상되지 않는 미래의 위기들을 사회구성원들의 집합적 및 집단 간 협력에 의해 극복하느냐 여부에 따라 좌우된다는 것이다. 다양한 형태로 빠른 발전을 경험한 신흥공업국가들은 그들이 문제 해결 및 경제사회 발전을 지속하면서 현재와 미래에 무수히 많은 도전에 직면하고 있다. 특히 이 나라들이 민주화되면서 이러한 도전에 대응하기가 점점 더 어려워지고 있다. 민주적 거버넌스는 참여, 반대, 합의 형성 등의 문제를 필연적으로 배태하고 있기 때문이다.
필자는 이 책에서 오늘날의 공공정책 및 행정 연구가 좀 더 넓고 학제적인 접근 방법을 요한다는 사실을 또한 강조하고자 한다. 그와 같은 접근 방법에 의해서만 정책결정자들과 행정관리자들은 현실을 제대로 이해하고 적절한 문제 해결 방법을 찾아 미래의 가능성을 창조해 나갈 수 있을 것으로 보기 때문이다. 구조적이고 법률적인 개혁도 물론 필요하다. 그러나 정치적 및 사회경제적 조건에 관한 지적 정보, 그리고 토착적인 문화와 사람들에 대한 지식을 먼저 해석하는 것이 새로운 전략을 모색하고 선택하기 위해 가장 중요하다. 부패, 정치와 가치에서 구성원 간의 차이를 인정하고 타협하는 능력의 부족, 불평등과 불공정성, 시민책임성의 미흡 등 큰 사안들이 존재한다. 이에 대한 성찰을 통해 정치와 행정이 과욕을 줄이고 도덕과 윤리와 열정, 그리고 자기 책임성을 높이기 위한 개혁을 추진할 필요가 있다. 이런 맥락에서 필자는 철학, 정치학, 사회인류학, 그리고 행정학의 아이디어들 간의 융합을 통해 실제 행정행위에 적용하기 위한 개념 틀을 마련하려고 시도했다. 예를 들면, 이 책에서 행위, 변화, 자아 그리고 윤리적 책임성에 대한 6장에서 8장까지의 내용처럼, 공직자들은 개인의 의식과 책임감에 의거한 윤리적 덕성을 통해 중요한 공공 결정에 임해야 한다고 생각한다.
이 책에서는 논의의 전개를 위해 일부 추상적인 개념들이 사용되고 있으며, 이로 인해 소통에 적지 않은 어려움이 따를 수 있다. 이러한 어려움을 극복하면서 이 책을 번역해 준 남가주대(USC)에서 행정학을 전공한 한국 학자들의 노고에 깊이 감사한다.
2015년 봄
전종섭 <옮긴이의 말>
우리 역자들은 전종섭 캘리포니아 주립대 명예교수의 저서를 한국어로 출간하게 된 것을 매우 기쁘게 생각한다. 본래 이 책이 미국에서 출간된 직후부터 한국어판을 내려는 계획이 있었다. 이후 여러 학자가 이 책을 번역하는 일에 관심을 보이고, 함께 참여하게 되었다. 그러나 내용과 절차 등에서 상호간의 의견 조율을 위해 더 많은 시간이 소요되었다. 중국어판이 진작 출간되었음에 비해 저자 의 모국에서 한국어판의 출간이 늦어진 점을 전 교수와 한국 독자들 모두에게 죄송스럽게 생각한다.
전종섭 교수는 한국이 낳은 세계적인 행정학자이다. 구미와 아시아의 행정학계에서 전 교수가 차지하는 인간적 및 학문적 비중은 우리가 쉽게 헤아리기 어려울 정도이다. 전 교수는 1960년대부터 1970년대까지 미국 사회가 격변하던 시기에 대학원생의 신분으로 그리고 소장 학자의 신분으로 행정학을 연구했다. 이 시기는 미국 행정학계가 신행정학(New Public Administration)이라는 새로운 패러다임을 모색하던 때였다. 전 교수는 당시 그가 일원이기도 했던 신행정학의 연구자들이 관심을 기울이고 그 후에도 지속적으로 발전이 이뤄진 현상학, 해석학, 비판이론, 포스트모더니즘 등 주관주의적이고 인본주의적인 철학과 질적 접근 방법을 행정학에 적용하는 연구에 천착해 왔다. 이와 같은 서양 철학에 더해 유불선 등 동양 철학을 융합하는 노력도 기울였다. 이를 바탕으로 도구적․기능적 합리성에 의해 행정의 효율성을 극대화하려는, 그리고 실증주의 인식론과 계량적 접근 방법에 치우친 미국의 전통적인 행정학의 한계를 일관되게 지적하고, 대안을 제시해 왔다.
이 책은 전 교수가 그동안 집필해 온 수많은 논문과 저서를 종합해 압축한 결정판으로 이해해도 좋을 것이다. 이 책에는 동․서양의 철학, 사회과학 및 행정학의 이론들, 그리고 다양한 행정 사례가 담겨 있다. 이와 같은 저서의 집필은 동․서양 모두에서 삶과 학문을 해 온 전 교수이기에 가능했다고 본다. 이 책에서 전 교수는 행정에서 공공성의 중요함, 그리고 대개는 사물화되는 행정의 구조나 체계보다는 (행정조직 내․외부에 실재하는) 사람들과 그들 간의 상호작용 및 소통이 더 중요함을 강조한다. 전통적인 다원적 민주주의와 계층제적 행정의 한계를 모두 지적하면서, 대안으로서 인간 중심의 행정 및 행정학을 제시한다. 이와 같은 전 교수의 사회적 구성으로서의 행정(학)은 ‘압축’ 발전을 거쳐 후기산업사회와 후기민주주의의 시대를 살고 있는 오늘의 한국인들에게 많은 시사점을 주고 있다.
우리 역자들은 그동안 이 공동 번역 작업을 통해 행정철학과 이론에 대한 이해를 공유하고 많은 것을 상호간에 배우는 계기가 되었다. 이와 같은 역자들의 학문적 성취와 즐거움이 독자들에게도 전해질 수 있기를 기대한다.
2015년 봄
역자 일동 <머리말>
동서양의 국가들은 모두 통치 과정의 민주화라는 큰 변혁의 소용돌이 속에 있다. 서구 국가들, 특히 미국은 숙의민주주의 과정을 강화함으로써 민주주의의 이상과 이의 실행을 쇄신하기 위해 노력 중이다. 한편, 아시아 국가들은 민주주의의 실험에 익숙하지 않으며, 복잡한 사회․문화적인 문제의 해결을 위해 정부 개입이 필요하다. 이 때문에 강한 정부를 통한 정치적 민주주의의 증진에 어쩔 수 없이 전념하고 있다. 그러나 국가적 및 세계적 수준에서 이뤄지고 있는 이런 역동적인 변혁에도 불구하고, 동서양 모두에서 공공 제도는 기존의 관습을 변화시키는 데 미온적인 실정이다. 그 대신에 여전히 전통적인 관리의 개념과 기법으로 복잡다단한 인류의 문제를 해결하려고 노력하고 있다.
모순적이고 모호하며 지속적으로 변화하는 세상사에 대처하기 위해 우리는 이와 같이 복합한 현실을 다루기 위한 새로운 분석틀을 필요로 한다. 나는 사람들의 집합적 참여와 의사소통, 그리고 개인의 성장과 변화를 통해 성공할 가능성이 더 많다고 믿고 있다. 정책사업이나 사람을 관리하고 조직의 구조와 기능과 과정을 재배열하는 노력에 비해 그렇다. 후자는 그것이 아무리 진정한 목적을 지닌 것이라고 하더라도 관리의 우월성을 대변하는 것으로서, 현대 사회의 딜레마적 상황을 해결하기에는 대응성이 부족하고 효과성도 적은 것임이 입증되고 있다. 이 책에서 소개된 실재(實在)의 사회적 구성은 사회과학 영역에서 새로운 개념도, 새로운 용어도 아니다. 비록 그것이 행정학을 공부하는 학생들에게 널리 알려진 것은 아닐지라도 말이다.
이 책에서 필자는 우리의 상황, 실재, 조직적 노력, 사회 설계, 행위와 행태, 자아, 윤리 등과 같은 것을 좀 더 포괄적으로 이해할 수 있는 개념적 시각들을 제시하고자 한다. 이것은 대중과 사람(즉, 대중을 구성하는 사람)을 이해하는 데 대단히 중요한 조치이다. 사람들은 자신의 개인적이고 조직적인 세계에 대해 좀 더 잘 몰두할 수 있게 되면서, 그들은 권한을 부여받는 것과, 나아가 자신의 활동을 억제하는 형식주의나 관리 지향적인 사업, 규칙과 지침과 같은 것에 대해 도전하는 데에서 기쁨을 찾을 수 있음을 배운다. 그들은 조직 질서를 재구성하고, 조직의 목표나 기능적인 책무를 희생하지 않고서도 대안을 탐색하는 의의를 발견하는 방법을 배운다. 우리는 1960년대에서 1970년대 초까지 미국이 겪었던 그런 혼동의 시대, 즉 개인이 권위에 반대하면서 자유와 권리를 요구하던 시대로 돌아가지는 않을 것 같다.
오늘날의 상황, 즉 제도 통제, 자원 고갈, 성과와 서비스 전달에 대한 요구, 정보통신기술, 지역적 및 전 지구적 정치를 생각하면, 우리는 관리와 대중을 더불어 고려해야만 한다. 그러나 우리가 함께 계층제적인 통치, 문제 해결, 그리고 변화의 비의도적인 결과에 대해 의문을 제기한다면 좀 더 효과적으로 대처할 수 있을 것이다. 참여와 대화, 그리고 이익의 나눔이라는 민주주의적인 과정을 통해 일을 해 나가는 것은 혼자서 일을 해나가는 경우보다 훨씬 많은 성공할 여지를 줄 것 같기 때문이다. 나는 우리가 만들어 낸 대상의 각각 다른 의미들을 해석하고, 사람들이 어떤 특정한 상황에 대해 자신의 경험을 활용하는 것에 주목하려고 한다. 이 과정에서 특정한 정책이나 행위에 의해 영향을 받는 사람들에 대한 집합적 권한 부여를 통해 성공 가능성을 비판적으로 탐색해 나가려고 한다.
이 책은 광범위한 독자 ― 자기 자신, 관리 및 조직구성원, 의사결정자와 의사결정상 주변인, 시민과 그들이 처한 사회 문제 등과의 관계에 관심이 있는 독자들 ― 를 위해 쓰여진 것이다. 가능한 한 포괄적일 수 있도록, 사회적 구성을 제시하려고 한다. 이 분석틀을 통해 우리 모두는 의사소통 행위의 결합을 통해 행위 전략을 구성할 수 있는지 여부에 대해 생각해 볼 것이다. 좀 더 중요한 것으로서, 나는 자아를 사람들 간의 상호작용에 결부시켜 보려고 할 것이다. 좀 더 구체적으로, 한 개인이 다른 개인들과 이익을 나누고, 이 과정에서 어느 이익이 서로에게 도움이 되는가를 배우는 과정을 통해 결과가 이뤄지는 경우에 이러한 상호작용이 기여하는 측면을 살펴보려는 것이다. 사람들은 어떤 집단에 속해서 위험을 수용할 때 좀 더 편안하다고 느낀다. 그리고 경험한 것에 대해 좀 더 유연하고 낙관적이며 상상력이 증가한다. 집단의 구성원은 새로운 성공 가능성을 추구하는 활동에서 기존의 사고하고 행동하고 만족감을 느끼는 방식에 도전하는 방법을 배운다. 이 책을 통해 나는 행정학을 공부하는 학생들이 과잉 단순화의 위험을 인식하고, “복합기 같은 사람(complexifiers)”, 일탈적 사고자, 반성적인 활동가, 비판적인 변화의 역군으로서 방법을 터득하는 데 도움이 되기를 바란다.
이 책에서 나는 주류 행정학에 의해 강조되고 있는 관리지향성이 대단히 부적절하다고 지적한다. 대신에 행정학을 사회, 정치, 그리고 민주적 실천의 한 부분으로 재구성하고자 한다. 따라서 내가 가장 우선하는 관심사는 강한 행정국가, 관료제, 그리고 행정학의 단순한 학제와 영역을 뛰어넘는 것이다. 이를 위한 나의 출발점은 문제에 대면해서 이에 대한 해결책과 대안을 찾는 사회 및 정치 과정이다. 나는 행정학에서 관리나 기술적인 측면의 중요성을 부정하는 것은 아니다. 관리의 성패는 관리기법의 효율적 운용뿐만 아니라 그것으로부터 영향을 받는 사람들의 협조 여하에 달려 있다. 만일 우리가 행정의 적절성과 효과성을 개선시키려고 한다면, 우리는 우리의 시각을 바꿔야 한다. 해석적이고, 비판적이며, 질적인 각각 다른 앎의 방식을 활용해야 한다. 우리는 또한 문제가 생겨나는 사회, 문화, 정치적 맥락을 이해해야 하고, 사람들이 이들에 결부시키고 있는 의미를 이해해야 한다. 이 점에서 나의 접근 방법을 비판적 실용주의로 볼 수도 있다. 각 장에서 나는 번스타인(Richard Bernstein)이 1971년에 펴낸 ��실천과 행위: 현대 행위철학(Praxis and Action: Comtemporary Philosophies of Action)��에서 주장한 인본적 실천에 근거한 실용적 가능성을 강조하고 있기 때문이다. 나는 행정에 대한 기능주의적이고 실증주의적인 접근 방법을 조직 과정에 대한 합리적 통제의 유지에 목적을 둔 도구적 실용주의로 간주한다.
이 책에는 동양과 서양의 행정문화를 이해하고 설명하며, 양자 간의 다리를 놓으려는 나의 고뇌에 찬 노력도 담겨 있다. 나는 행정이론의 시각과 문제를 각각 다른 행정의 맥락에 적용시켜 보려고 한다. 그리고 각각 다른 문화와 경험을 비교하고 대조함으로써 사례들을 통해 이론적 함의를 도출해 내려고 할 것이다. 이 책에서 나는 내가 다른 나라 행정의 문화적 맥락을 이해하고 있는 것에 의거해 그 나라의 정책과 정치, 그리고 행정과 사람들을 비판적으로 분석할 것이다. 나는 아시아의 몇몇 나라에서 생활해 본 경험이 있으며, 미국에서 나의 학문 활동 및 성인 시절의 대부분을 보냈다. 따라서 나는 다양한 나라의 각각 다른 행정문화에 속해 있는 사람들에 대해 공감하고 이해한다고 생각한다. 동시에 나는 이들 나라의 문제들을 서슴없이 논의해 왔다. 각각 다른 여러 나라를 방문하고 살아본 경험을 통해 나는 나의 지적 발전에 큰 도움을 받았다고 믿고 있다.
필자가 적극적으로 참여한 학술단체인 행정학이론 연결망(Public Administration Theory Network)의 연례 모임과 그 학회의 학술지인 ��행정이론과 실천(Administrative Theory and Praxis)��에서 많은 중요한 이론적 사안이 소개되었고 논의되었다. 나는 이론 지향적인 동료들과의 대화를 즐거워하긴 했지만, 우리가 단순 우리끼리만의 대화에만 머물 뿐 학생들이나 주류 행정관리자에게까지 우리의 생각을 더불어 공유할 기회가 부족하다는 사실에 대해 고심해 왔다. 다른 사회과학 분야에 속한 학자들도 마찬가지로 실증적이고 과학적인 연구 방법에 더 익숙해 있는 사람들에게 대안적인 앎의 방식을 전달하는 데 비슷한 문제에 직면하고 있다. 행정학이론 연결망 모임의 중요한 이론적 기여 가운데 하나는 특히 해석적․비판적 이론과 포스트모던 시각과 같은 다른 앎의 방식(ways of knowing)을 탐구한 점이다. 이것은 학자들 간의 열린 대화를 고취하는 데 도움을 주었다. 이 책은 이론이 실제(practice)에 그리고 실제가 이론을 구성하는 데 미치는 효과를 지적으로 성실하게 연구하고 있는 세계 여러 학자와 함께 작업하면서 나 자신이 스스로 익히고 만든 학습의 산물이다.
이런 유형의 책에서는 불가피하게 여러 다른 학자들이 나보다 훨씬 더 많이 알고 있는 다양한 주제에 대해 내가 피상적으로 논의하게 된다는 점을 인정한다. 나의 유일한 바람은 전통적인 위계적 거버넌스와 관리의 영향력을 넘어설 필요가 있다는 점을 보여 주는 것이다. 우리는 사회적 및 민주적 대안을 실천하는 것을 통해 조직과 정책을 변화시키는 과정에서 사람들의 책임성을 고양시킬 수 있는 방법에 대해 관심을 기울일 필요가 있다. 복잡성을 이해하고 제도를 변화시키기 위해 우리는 기존의 우월적인 이론이나 접근 방식에서 가정하는 것과는 정반대의 아이디어와 개념을 찾아볼 필요가 있다. 행정학의 철학과 새로운 개념화는 행정행위가 대중과 개인을 관련시키는 복잡한 사회적 실천에 박혀 있고 또한 겹쳐져 있다는 생각을 받아들일 필요가 있다.
나는 이 책에서 추천사를 써준 셔우드(Frank P. Sherwood) 교수에게 많은 빚을 졌다. 남가주대 행정대학 학장으로서, 이 대학의 워싱턴 공공문제센터(Washington Public Affairs Center)의 설립자로서, 연방고위공무원교육원의 설립자로서, 그리고 플로리다주립대의 석좌교수로서 그가 보여 준 뛰어난 업적은 나에게 이론과 실제의 통합이 중요함을 배울 수 있도록 고무시켜 주었다. 포멀로(Raymond Pomerleau) 교수와 버미어(Richard VrMeer) 교수는 내 원고를 읽고 매우 유익한 비평과 제안을 해 주었다. 이들은 거의 40년 동안 내가 복잡한 미국 문화를 이해하는 데 도움을 준 원천이었다. 컨리프(Ann Cunliffe), 야노(Dvora Yanow), 박스(Richard Box), 카스(Budd Kass), 대학원생들, 출판을 위한 익명의 심사자 등 수많은 사람이 다양한 방식으로 이 책의 각 장을 읽고 자문해 주었다. 이 모든 분께 내가 표현할 수 있는 그 이상의 감사를 보낸다. 차 례 제1장 서 론 27
제1절 근대 행정학의 한계 29
제2절 민주주의 맥락에서 사회적 구성 37
제3절 변증법적 가능성 41
제4절 교차 문화적 시각에서 배울 점 44
제5절 이 책의 지향 48
제2장 행정의 변화하는 맥락 51
제1절 20세기의 의도하지 않은 결과 52
제2절 새로운 세기를 향한 교훈 60
제3절 행정의 의미에 대한 재해석 62
제4절 행정행위에서의 변증법 70
제5절 결론 73
제3장 사회적 구성 접근 방법 75
제1절 기능주의적 시각의 한계 76
제2절 해석적 비판이론과 탈근대주의 시각들 78
제3절 사회적 구성주의 접근 방법의 이론화 88
제4절 사회적 구성으로서의 세계화 101
제5절 성찰 105
제4장 사회적 설계로서 행정 108
제1절 은유의 사용과 남용 109
제2절 설계의 기본 개념 111
제3절 과학 또는 기술로서 행정, 그리고 사회적 설계 114
제4절 행정 및 정책 설계의 양식 119
제5절 결론 135
제5장 사회적 설계의 사례 137
제1절 공동 생산과 지역사회 경찰 활동 138
제2절 실리콘 밸리에서 정보 격차 줄이기 142
제3절 노숙자 돕기 145
제4절 대중교통 체계의 설계 148
제5절 클린턴의 의료 서비스 개혁 계획:사회적 설계에서 점증주의까지 151
제6절 사회적 설계의 한계 156
제7절 결론 157
제6장 행위, 실천, 변화에 대한 이해 159
제1절 조직행위의 변증법 160
제2절 실천과 변화 171
제3절 실천 지향적 행정관리자 174
제4절 조직 변화와 행위 연구 176
제5절 결론 181
제7장 사회적 구성 관점에서의 자아 183
제1절 자아의 사회적 구성: 동양 및 서양의 관점 184
제2절 자아와 사회성: 서양의 관점 196
제3절 자아에 대한 포스트모더니즘 관점 199
제4절 동서양 관점들의 함의 203
제5절 사회적 맥락에서의 자기 성찰적 개인 205
제6절 관료제 안에서 자아 208
제7절 결론 212
제8장 윤리적 책임성의 사회적 구성 214
제1절 행정관리자의 윤리적 딜레마 216
제2절 조직에서의 윤리 구성 224
제3절 자율성에 대한 일반적 개념: 유교와 서양의 견해 235
제4절 시민적 덕성과 공공재 239
제5절 행정관리자와 시민을 연결하기 241
제6절 결론 245
제9장 시민사회와 거버넌스의 잠재력 247
제1절 시민사회의 삼각 축: 하나의 새로운 거버넌스 형태 248
제2절 계층제적 거버넌스에서 민주적 거버넌스로 252
제3절 사회 변화의 원동력으로서 비정부조직 255
제4절 로컬 거버넌스의 사례: 무료급식소 문제 해결하기 261
제5절 근대화․산업화 발전 계획 264
제6절 세계화와 민주화: 하나의 모순 269
제7절 함의 273
제10장 결 론 275
제1절 요약 277
제2절 효과적인 사회적 구성 282
제3절 행정(학)의 도(道) 292 저자약력 전종섭(Jong S. Jun) 교수는 미국 남가주대(University of Southern California)에서 행정학 박사학위를 받기 직전인 1968년에 캘리포니아주립대(California State University at Eastbay)에 부임해서 2005년까지 37년 동안 교수로 재직했다. 한국의 연세대(1996), 고려대(2000), 서울대(2010)를 비롯해, 일본 호세이(法政)대(1992), 네덜란드 레이덴대(2007), 미국 남가주대(2011～2013) 등에서 강의했으며, 세계 여러 나라에 초빙되어 세미나 발표와 특별 강연을 했다. 재직 중에 9권의 책과 60여 편의 학술 논문을 출간했다. 1996년부터 미국 행정한림원(National Academy of Public Administration) 회원으로 있다. [연락처: jon.jun949@gmail.com] 역자 소개
권향원(서울여자대 행정학과 초빙교수)
김관보(가톨릭대 행정학과 교수)
김태영(서울시립대 도시행정학과 교수)
김현성(서울시립대 행정학과 교수)
김흥회(동국대 행정학과 교수)
박흥식(대전대 행정학과 교수)
서정호(대전대 행정학과 교수)
이환범(영남대 행정학과 교수)
정용덕(서울대 행정대학원 명예교수)
주창범(동국대 행정학과 교수)
최준호(영남대 행정학과 교수)
최태현(서울대 행정대학원 교수)
편상훈(울산대 행정학과 교수)
허중경(방송통신대 행정학과 명예교수) |
