| 머리말 이 책은 정부와 정부혁신에 대해 이해하고, 이를 바탕으로 효과적인 정부혁신을 위한 지침서로 집필되었다. 20세기 후반부터 급변하는 국제환경과 국가 내부의 환경에 따라 여기에 적응하기 위한 세계 여러 국가들의 노력이 더욱 활발해지고 있다. 각국은 국가 내적으로 다양한 행정에 대한 수요와 효율적인 정부를 원하는 국민들의 요구에 반응하기 위해서 또한 국가 외적으로는 무한 경쟁의 국제사회에서 국가가 살아남기 위한 경쟁력을 갖추기 위해서 다양한 방법과 방향을 가지고 정부개혁 혹은 정부혁신을 시도하고 있다.
그러나 정부기능의 변화, 개혁, 혁신과 관련한 구체화된 아이디어가 어디에서 비롯되었는지는 여전히 의문이다.
우리나라 역시 예외가 아니어서 1997년 외환위기 이후 경제위기를 극복하는 과정에서 신자유주의 이념에 기초한 신공공관리적 행정개혁이 적극적으로 시도되었다. 특히, 여기에는 정부 규모 및 역할의 축소, 성과관리 및 평가, 경쟁을 통한 효율성과 정부의 질 제고 등이 정부혁신의 주요 내용으로 포함되었다.
이와 같은 노력은 매번 조직 및 인력감축, 통?폐합 등의 인위적인 하드웨어의 변화에 초점이 맞추어져 왔으며 불행하게도 그 결과는 성공적이라는 평가를 받지 못해 왔다. 개혁 혹은 혁신에 있어서 반복되는 실패는 ‘좋은 정부(good government)’ 혹은 ‘더 나은 정부(the better government)’에 대한 깊이 있는 고민과 이론적 혹은 철학적 성찰은 간과한 채 겉으로 드러난 제도변화에 초점이 맞추어 진행된 결과라고 할 수 있다. 이와 같은 한계를 극복하기 위해서는 ‘좋은 정부’와 좋은 정부를 만들어내기 위한 정부혁신에 대한 깊이 있는 고민이 필요하다.
과거의 국가와 정부가 직면해 왔던 도전과 위협은 오늘날에도 여전히 존재한다. 국가와 정부는 하나의 조직체로서 환경과 시대의 도전에 맞서 스스로 변해야 하며, 그렇지 않을 경우 역사의 뒤편으로 사라질 수밖에 없는 것이 냉엄한 역사의 철칙이다. 21세기라고 해도 그 예외는 아니며, 오히려 21세기에 들어서는 더더욱 혁자(革者)만이 생존할 수 있다는 냉엄한 혁자생존 철칙이 시대정신으로 자리 잡고 있다.
정부혁신은 국정 운영의 중심적인 아젠다로 정부가 출현한 이래 끊임없이 추진되어 온 자기 변혁의 표현이자 산물이다. 때문에 혁신은 특정한 시대, 특정한 정부에만 국한된 것이 아니라 모든 시대, 모든 정부가 추구해 왔다. 혁신이 추진되는 매순간마다 주어진 국가 사회 안에서 정부의 역할이 무엇인가라는 질문을 통하여 정부의 기능을 재조정하려는 여러 가지 노력이 병행되었음도 주지의 사실이다.
영국의 EU 탈퇴나 중국의 G2 부상 등 최근 갈수록 급변하는 국제환경에서 생존하기 위해서는 유동적이고 창발적인 국가로 탈바꿈해야 한다. 즉, 경쟁국보다 더 빨리 전략적 방향을 잡아 나가야 한다. 국가 운영에 있어서 일촉즉발의 동시 다발적인 상황은 예측이나 통제가 어려운 방향으로 나타난다. 이러한 복잡한 상황을 타계하기 위해서는, 전통적 패러다임은 크게 도움이 되지 않는다. 전통적 패러다임은 환경의 변화에 맞춰 구조를 바꾸는 것을 중시한다. 이는 환경에 대한 분석이 가능할 경우에만 계획적 변화가 가능하다. 분석이 틀어지거나 변화가 늦을 경우 국가는 막대한 손해를 입게 된다. 변화를 따라가선 안 되며 이를 주도할 수 있어야 한다. 또한 정부조직의 변화에 대한 전통적인 접근은 주로 기능적 합리성과 정부조직 내외부의 정치적 이해관계에 초점을 두어 왔다. 그러나 정부기능의 변화, 개혁, 혁신과 관련한 구체화된 아이디어가 어디에서 비롯되었는지는 여전히 의문이다.
토인비(A. J. Toynbee) 교수는 그의 기념비적인 저서인 ??역사의 연구(A Study of History)??에서 고대 그리스, 로마 등 21가지 문명의 흥망을 연구했다. 천년만년 영광을 누릴 줄 알았던 강대국들이 얼마 못 가 망해 가는 원인은 천재지변도, 야만인의 침략도 아닌 내부의 고착적이고 권위적인 문화, 즉 교만과 안일주위 때문이라고 토인비는 간파했다. 또 그들을 성공으로 이끌었던 관행이나 체제가 우상시되면서 쇠락의 길로 접어들게 됨을 발견했다.
대니 밀러(D. Miller)의 연구 결과에 의하면, 많은 조직이 이카로스 패러독스(Icarus Paradox) 때문에 실패한다는 것이다. 이 연구는 국가조직에도 그대로 적용될 수 있다. 그리스 신화에서 이카로스의 우화는 너무 높이 태양 가까이 날다가 그의 날개를 붙이고 있던 밀랍이 녹아서 에게 해에 추락하고 말았다는 것이다. 이카로스의 날개의 힘이 그를 파멸시킨 것이다. 물론, 역설적으로 그의 가장 큰 자산이 그를 파멸로 이끌었다. 그리고 오늘날에 있어서 많은 탁월한 국가에게도 똑같은 역설이 적용된다. 그들은 승리에 지나치게 매료되어 국가 멸망의 길로 빠져든다. 이 책은 이러한 관점에서 주요 국가의 흥망성쇠도 정부혁신 관점에서 분석해 보았다.
정부혁신 패러다임이 이행되는 과정에서는 새로운 패러다임의 관점에서 그 이전 시기에 존재했던 정부의 기능이나 역할에 대한 고찰이 행해지고, 개혁이나 쇄신, 혁신이라는 이름 하에 기존 정부의 역할과 기능을 재조정하는 노력이 행해져 왔다. 따라서 정부혁신을 주도한 이론적 패러다임을 발생 순서에 따라 ① 전통적 행정론, ② 공공관리론, ③ 신행정론, ④ 신공공관리론, ⑤ 뉴거버넌스론, 그리고 복잡계이론 등 여섯 가지로 분류하고, 각 패러다임이 채택한 주요 개혁 방안과 그들이 지향한 주요 가치가 무엇이었는지를 살펴보고자 한다.
또한 각기 다른 분야를 평가하고 있는 12개 기관에서 발간한 16개의 국제경쟁력 평가보고서의 개요 및 평가방법, 한국의 평가 결과를 소개하고, 이와 아울러 국력의 평가 결과도 포함하여 한국의 국제적 위상과 현실을 알아보고, 이를 바탕으로 좋은 정부의 국가혁신 전략을 소개하고자 한다.
이 책이 출판되기까지 도움을 주신 많은 분들이 있었다. 이 책의 출판을 맡아 주신 대영문화사의 임춘환 사장님과 항상 꼼꼼하게 교정을 봐준 장선옥 선생님, 그리고 항상 성실하게 도움을 주시는 정재훈 과장님께 고마움을 전하고 싶다.
2017년 1월
최창현 차 례
제1편 행정학의 기초개념
제1장 행정의 개념 17
제1절 행정의 개념 17
1. 정치?행정 이원론/17
2. 정치?행정 일원론/18
3. 행정법학에서의 행정개념/19
제2장 정부와 행정 21
제1절 정부의 개념과 조직구조 21
제2절 정부조직의 구성 및 기능 22
1. 분권과 자율/23
2. 범세계적 문제의 대응을 위한 국제적 공조/23
3. 시장과 시민사회의 발달/23
4. 과학기술의 발전/24
5. 대형사건?사고?재앙 등 위험요인/24
6. 정치적 요인/25
7. 행정 내부관리적 필요성/25
제3절 정부기능 재배분과 조직 재구성 26
1. 기능적 조합의 변경/26
2. 부처 수와 규모의 변경/26
3. 관리방법의 개선/27
제4절 정부의 변화와 대응과제 28
1. 행정능력의 손상/28
2. 개혁의 피로감과 타성/29
3. 조직구조가 바뀐다고 관리행태가 변하는 것이 아니다/29
4. 새로운 제도의 도입에는 국가별로 처한 행정환경, 문화적 요소를 고려해야 한다/29
제5절 정부 팽창 이론 30
1. 파킨슨 법칙/31
2. 와그너의 국가경비 팽창 법칙/32
3. 니스카넨의 관료 예산극대화 이론/33
4. 피콕과 와이즈만의 경비팽창론/35
5. 리바이어던 가설(Leviathan hypothesis)/35
제3장 한국 정부의 팽창 사례 36
제1절 중앙정부 36
제2절 해 경 38
제3절 정부의 조직 재구성, 기능 재분배 39
제2편 정부혁신이론의 변천
제1장 정부혁신의 배경과 이해 43
제1절 정부혁신 필요성 43
제2절 정부혁신 패러다임 변화 45
1. 구조의 도전: 산업구조와 사회구조의 변화/45
2. 환경의 도전: 국경을 초월한 무한경쟁/46
3. 가치의 도전: 다원화와 유연화/46
제3절 정부혁신 개념과 이해 47
1. 정부혁신 접근방법의 범주화/50
2. 정부혁신의 시대적 맥락과 추구가치의 변화/53
3. 혁신의 정치성과 성공요인/54
제2장 정부혁신이론과 접근방법 57
제1절 정부혁신 목표상태이론 58
1. 고전적 관료제모형(Weber의 관료제 이념형)/58
2. 과학적 관리론과 인간관계론/59
3. 탈전통적 목표상태이론(탈관료화 처방)/60
제2절 가치지향 공공관리이론 61
1. 측정가능한 공공가치의 추구/62
2. 전략적 공공관리시스템의 구축과 활용/64
제3절 네트워크화된 정부 모형과 방법론 65
제4절 정부혁신 추진체제 66
제3장 정부혁신이론의 변화 72
제1절 미국 행정이론의 뿌리 72
1. 해밀턴의 고전주의(Hamiltonian Classicism)/72
2. 제퍼슨의 낭만주의(Jeffersonian Romanticism)/73
3. 매디슨의 신고전주의(Madisonian Neoclassicism)/73
4. 행정학의 아버지 우드로 윌슨/74
제2절 미국 행정학의 태동과 성장기 76
1. 행정학의 태동기(고전기 행정학)(1780~1910년대)/76
2. 정통 행정학의 성립?발전기(1920~1930년대)/77
제3절 정통 행정학에 대한 반발기(이론체계의 논쟁)(1930~1950년대) 78
1. 정치?행정 분리에 대한 반발: 기능적 행정학/78
2. 행정관리론에 대한 비판: 신고전적 이론/79
제4장 행정이론체계의 혁신 과정 80
제1절 미국 행정이론의 다원화(1950~1960년대) 80
1. 행태주의/80
2. 의사결정이론/81
3. 비교행정론?발전행정론/81
제2절 신행정론(New Public Administration) 82
제3절 신공공관리론(New Public Management) 83
제4절 거버넌스학파(1980년대 중반 이후) 88
제5절 미래로 열린 정부혁신 93
제5장 정부혁신의 모형 96
제1절 정부혁신의 위기와 도전 96
제2절 정부혁신 행정이론 모형 100
제3절 전통적 행정론(Public Administration) 103
제4절 신공공관리론(Public Management) 104
제6장 정부혁신의 어제와 오늘 106
제1절 역대 정부혁신 방향과 특징 106
제2절 문민정부(1993~1998)의 행정쇄신 108
제3절 ‘국민의 정부(1998~2003)’ 정부개혁 112
제4절 참여정부(2003~2008)와 분권적 개혁 117
제5절 ‘섬기는 정부(2008~2012)’와 개혁 방향 120
제6절 박근혜 정부(2012~2016)의 정부개혁 123
제7장 미래정부와 혁신정책 125
제1절 정부 규모와 정부 효율성 126
제2절 정부혁신과 융합정책 129
1. 과정혁신과 내용혁신의 결합/129
제3절 정책혁신과 예산혁신 131
제4절 혁신성과와 성과관리 133
1. 정부혁신의 투입비용/133
2. 정부혁신의 성과 측정/134
3. 시차와 정책적 효과성/137 제3편 국가경쟁력, 국력, 그리고 좋은 정부
제1장 국가경쟁력 141
제1절 국가경쟁력의 개념 142
제2절 국가경쟁력지수 144
제3절 주요 국가경쟁력 지표 147
1. 세계경쟁력지수(WCS Scoreboard)/149
2. 국제경쟁력지수(GCI)/149
3. 국가경쟁력 순위(NCR: National Competitiveness Rankings)/150
제4절 한국의 국가경쟁력 현황 151
1. WEF의 국가경쟁력 평가/152
2. IMD의 국가경쟁력 평가/155
3. IPS의 국가경쟁력 평가/158
제2장 국 력 160
제1절 국력의 개념 160
제2절 경성국력(Hardpower) 162
1. 기초국력/162
2. 국방력/163
3. 경제력/164
4. 과학기술력/165
5. 교육력/166
6. 환경관리력/168
7. 국가정보력/170
제3절 연성국력(Softpower) 172
1. 연성국력의 개념/172
2. 국정관리력/174
3. 정치력/176
4. 외교력/177
5. 문화력/178
6. 사회자본력/179
7. 변화대처력/181
제4절 현명한 국력(Smartpower) 183
1. 현명한 국력의 등장배경/183
2. ‘현명한 국력’의 개념적 이해/188
제5절 한국 국력 현황 191
1. 국력의 현황/191
2. 한국 국력 향상의 과제/194
제3장 좋은 정부란 무엇인가? 196
제1절 좋은 정부의 필요성 196
제2절 좋은 정부의 개념 199
제3절 산업시대에서의 좋은 정부 201
1. 개념과 성격/201
2. 좋은 정부의 가치논쟁/203
제4절 산업시대 좋은 정부의 한계 206
제4장 지식정보시대에서의 정부 209
제1절 지식정보사회의 정부기능 209
제2절 지식정보사회에서의 정부 211
제3절 스마트(창조적)시대에서의 정부 213
1. 건강한 국가정책 지식생태의 조성/214
2. 창의적 법?제도/215
3. 신뢰 기반 확보/215
제5장 국력과 부패의 관계 217
제1절 부패와 투명성의 관계 217
제2절 부패인식지수(CPI: Corruption Perceptions Index) 221
제3절 뇌물공여지수(BPI: Bribe Payers Index) 224
제4절 분야별 국가경쟁력 평가기관 225
1. PWC(Pricewaterhouse Coopers): 불투명지수(The Opacity Index)/225
2. 평가기관 CATO: 경제자유도지수/228
3. 평가기관 Heritage 재단: 경제적 자유도지수/230
4. A.T. Kearney: FDI 신뢰도지수/232 제4편 복잡적응체제와 국가전략
제1장 창조적?자율적 정부 237
제1절 유기체론 정부의 혁신 238
1. 정부에 대한 기계론적 시각/238
2. 정부에 대한 유기체론적 시각/240
제2절 지향적 정부개혁의 흐름 242
제3절 창조적?자율적 정부의 조건 245
1. 경제적 효율성/245
2. 분권화/246
3. 책임성/247
제4절 미래정부의 과제 253
제2장 복잡적응체제 257
제1절 자율적 요동과 복잡계 시각 257
1. 새로운 환경과 복잡계적 시각/257
2. 자율적 요동의 창조(Autonomous Creation of Fluctuations)/259
제2절 복잡성이론과 복잡적응체제 262
제3절 복잡적응체제(Chaoplexity 이론)의 특질 264
1. 비선형 순환고리성(nonlinear feedback loops)/266
2. 나비효과(초기조건의 민감성)/269
3. 경로의존성/272
4. 창발성/276
5. 개방성/278
6. 자율적 요동/279
7. 분기점이론/279
제3장 국가의 흥망성쇠 282
제1절 열린사회와 닫힌사회 282
제2절 열린사회 285
1. 로 마/287
2. 영 국/290
3. 미 국/295
4. 뉴질랜드/300
제3절 닫힌사회 305
1. 일본 행정개혁/307
2. 중 국/309
제4장 한국의 열린사회로의 국가혁신전략 317
제1절 개방적 국가전략 317
1. 국제화지수(Index of Globalization)/317
2. 삶의 질 지수와 행복지수/321
3. 취약(성공)국가지수/325
제2절 정치?행정 선진화 334
1. 좋은 정부를 위한 노력으로서 정부개혁의 현황/334
2. 정부개혁 과정에서 나타난 문제점/335
3. ‘좋은 정부’를 향한 처방/336
4. 공공부문 업무시스템의 문제점/337
5. 디지털 시대의 ‘좋은 정부’를 위한 제언/338 저자약력 최창현(Choi, ChangHyeon)
뉴욕주립대 행정 및 정책학 박사, 현 가톨릭관동대 행정학과 교수
한국조직학회 회장 역임
뉴욕주립대 록펠러 행정대학원 객원교수
RPI 테크노 경영대학원 초빙교수
파고다 외국어학원 TOEIC 강사 역임
Introducing Public Administration: Made Simple for TOEIC(2016),
국력이란 무엇인가(2015), 좋은 정부란 무엇인가?(2012), 복잡계로
바라본 조직관리(2005) 등 40여 권의 저서와 역서가 있다. |
