정책학 전정판
펴낸날 제1판 제1쇄 2007년 2월 28일
전정판 제1쇄 2019년 3월 11일
지은이 류지성
펴낸이 임춘환
펴낸곳 도서출판 대영문화사
주소 (본사)사무실: 경기도 고양시 일산서구 주화로 70
우신프라자 307호
(본사)물류센터: 경기도 고양시 일산서구 덕산로
107번길 68-50
등록 1975년 12월 26일 제3-16호
전화 (031)913-3062, (031)914-3884~5
팩스 (031)913-3839
홈페이지 http://www.dymbook.co.kr
ⓒ 류지성, 2019
ISBN 978-89-7644-733-3
값 32,000원
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＊이 책의 내용은 저작권법의 보호를 받습니다.
차 례
전정판 머리말/3
초판 머리말/7
제1장 정책학의 기원과 성립
제1절 정책학의 성립 배경 25
제2절 라스웰의 ‘정책지향’ 27
제3절 정책학의 성립 30
제2장 정책학의 접근 방법
제1절 실증주의와 정책연구 42
1. 분석 중심적 접근 방법/43
2. 신실증주의적 접근 방법/43
3. 비판적-합리주의적 접근 방법/44
제2절 후기 실증주의와 정책연구 46
1. 상대주의적 접근 방법/47
2. 비판이론적 접근 방법/49
3. 포렌식스 접근 방법/51
4. 참여적 접근 방법/54
5. 논변적 접근 방법/57
제3절 정책학의 접근 방법에 대한 통합적 개념 구성 60
1. 정책분석가의 연구 활동과 정책분석 스타일/61
2. 정책분석가들이 추구하는 가치와 범주/62
3. 정책분석가의 역할/63
4. 정책분석의 개념모형/65
5. 정책학의 접근 방법에 대한 소결/66
제3장 정책과 정책 유형
제1절 정책의 정의 71
제2절 정책의 유형 72
1. 로위의 정책 유형/74
2. 앨먼드와 파월의 정책 유형/76
3. 리플리와 프랭클린의 정책 유형/77
4. 정책 유형의 유용성과 비판/79
제4장 정책환경과 정책 과정
제1절 정책환경 83
1. 지형학적 특성과 인구학적 특성/83
2. 정치문화/84
3. 사회경제적 특성/85
4. 정책환경에 대한 논의/86
제2절 정책 과정 88
1. 존스의 정책 과정/89
2. 드로의 정책 과정/94
제5장 정책 과정의 참여자
제1절 공식적 참여자 101
1. 입법부/101
2. 대통령과 국무위원/103
3. 중앙행정기관과 지방자치단체/105
4. 사법부/107
제2절 비공식적 참여자 108
1. 정 당/108
2. 비정부단체(NGO)/111
3. 이익집단/114
4. 일반 국민과 여론/117
5. 전문가/118
6. 언 론/119
제6장 정책을 보는 이론적 관점
제1절 국가의 개념과 역할 123
1. 국가의 개념/123
2. 국가의 형성/125
3. ‘국가와 사회의 관계’와 ‘공공정책’/129
제2절 국가주의 130
제3절 자유주의, 민주주의, 그리고 자유민주주의 137
제4절 다원주의: 집단이론 139
1. 다원주의의 기본 원리/140
2. 다원주의에 대한 경험적 연구/142
3. 다원주의와 공공정책/145
제5절 엘리트이론 146
1. 고전적 엘리트이론/146
2. 엘리트이론에 대한 경험적 연구/148
3. 신엘리트이론 무의사결정론/150
제6절 마르크스주의이론 155
1. 역사적 유물론/156
2. 변증법/157
3. 의식, 이데올로기, 그리고 허위의식/160
4. 사회주의 혁명/163
5. 마르크시즘과 국가/164
제7절 조합주의 168
1. 사회조합주의/169
2. 국가조합주의/171
제8절 체제이론 174
1. 체제의 정의와 구성 요소/175
2. 체제의 범주/175
3. 체제의 목적과 형태/176
4. 체제의 수준, 포괄성, 환경/177
5. 체제의 기본 모형/177
6. 체제의 환류/178
7. 체제의 안정과 변화/180
8. 체제의 경계/181
9. 폐쇄 체제와 개방 체제/182
10. 정책학과 체제이론의 유용성/183
제7장 참여민주주의, 숙의민주주의, 담론적 민주주의
제1절 합리성의 민주화 188
1. 도구적 합리성과 객관주의/188
2. 도구적 합리성과 객관주의에 대한 비판/189
3. 대안적 합리성의 가능성: 의사소통적 합리성/190
제2절 참여민주주의 196
1. 참여에 대한 접근 방법/196
2. 참여의 당위성/199
3. 참여민주주의와 공공정책/205
제3절 숙의민주주의와 담론적 민주주의 210
1. 숙의와 담론적 민주주의의 개념 정의/211
2. 숙의와 담론적 민주주의의 개념화/217
3. 숙의와 담론적 민주주의의 특징/223
제8장 의제설정
제1절 사회 문제와 정책 문제 231
1. 사회 문제/231
2. 정책 문제/232
제2절 의제형성에 영향을 미치는 요인 239
1. 사회지표/240
2. 사회적 사건, 위기, 상징/241
3. 환 류/242
제3절 의제설정 이론과 접근 방법 244
1. 권력의 삼차원/244
2. 정치체제이론/247
제4절 정책의제와 의제설정 모형 250
1. 정책의제/251
2. 정책의제의 유형/251
3. 콥과 동료들의 의제형성 모형/254
4. 킹던의 의제설정/263
제9장 정책목표
제1절 정책목표의 속성 271
1. 정책목표와 정책목적/273
2. 정책, 프로그램, 그리고 프로젝트/274
제2절 정책목표 수립의 기본 전략 275
1. 정책목표의 원천/277
2. 정책목표의 설정 기준/278
제3절 정책목표의 세 범주 279
1. 경제 성장/280
2. 분배적 형평성/286
3. 시민들의 선호/287
제10장 정책분석론
제1절 정책분석의 개념 291
1. 기술적 정책분석/291
2. 규범적 정책분석/292
3. 정책분석의 단계/292
제2절 정책대안 294
1. 합리적 정책대안의 모색과 한계/294
2. 정책대안의 원천/295
3. 정책대안 탐색의 기본 전략/297
제3절 정책대안의 비교와 평가 299
1. 정책대안의 비교와 평가 기준/299
2. 정책대안의 결과 예측 방법/301
3. 정책대안의 추천/320
제11장 정책결정론
제1절 정책결정의 개념 333
1. 정부의 정통성과 정책결정/333
2. 정책 승인 과정과 다수의 원칙/335
3. 합리성과 정책결정/336
4. 의사결정의 합리성/337
제2절 합리모형 339
1. 합리모형에 의한 의사결정의 특성/340
2. 합리모형의 유형/341
3. 합리모형의 한계/344
4. 합리모형의 유용성/346
제3절 만족모형: 제한적 합리성 347
1. 만족모형의 기본 전제/348
2. 만족모형의 특성/350
3. 만족모형의 의사결정 방법/350
4. 만족모형에 대한 평가/353
제4절 점증주의모형 354
1. 점증주의모형의 기본 전제/355
2. 점증주의모형의 특성/356
3. 점증주의모형의 수정: 분절된 점증주의와 당파적 상호 조정/357
4. 점증주의모형의 평가/359
제5절 최적모형 360
1. 최적모형의 기본 전제/360
2. 최적모형의 정책결정 단계/365
3. 최적모형에 대한 평가/367
제6절 혼합주사모형 369
1. 혼합주사모형의 기본 전제/370
2. 혼합주사모형의 의사결정 단계/372
3. 혼합주사모형에 대한 평가/375
제7절 쓰레기통모형 376
1. 쓰레기통모형의 기본 전제/378
2. 쓰레기통모형의 의사결정/381
3. 쓰레기통모형의 의사결정 유형/382
4. 조직화된 혼란과 의사결정자의 역할/384
5. 쓰레기통모형의 특성과 평가/385
제8절 앨리슨모형 386
1. 합리적 행위자모형: 모형 Ⅰ/387
2. 조직과정모형: 모형 Ⅱ/388
3. 정부정치모형: 모형 Ⅲ/389
4. 앨리슨모형의 평가/390
제9절 회사모형 391
1. 회사모형의 기본 전제/393
2. 회사모형의 의사결정/394
3. 회사모형의 평가/396
제12장 정책집행론
제1절 정책집행의 개념 399
1. 정책집행 연구의 연혁/401
2. 정책집행 연구의 특성/402
제2절 하향식 접근 방법과 정책집행 연구 404
1. 하향식 접근 방법/404
2. 프레스만과 윌다브스키의 집행연구:집행연구의 필요성/405
3. 반 미터와 반 호른의 집행연구:집행 체계의 구조화/407
4. 사바티어와 마즈마니언의 집행연구:집행모형의 구성/410
5. 바르다크의 집행연구: 집행 게임/414
6. 호그우드와 건의 집행연구: 정책집행의 조건/415
7. 나카무라와 스몰우드의 집행연구:정책환경과 정치 과정/416
제3절 상향식 접근 방법과 정책집행 연구 420
1. 상향식 접근 방법/420
2. 립스키의 집행연구: 일선집행기관과 관료/422
3. 헤른과 동료들의 집행연구: 집행구조/423
4. 바렛과 퍼지의 집행연구: 정책과 행위/425
제4절 통합적 접근 방법과 집행연구 427
1. 통합적 접근 방법/427
2. 엘모어의 집행연구: 후방향적 접근과 전방향적 접근/427
3. 샤프의 집행연구: 정책 네트워크/429
4. 그린들의 집행연구: 정책 내용과 정책 맥락/430
5. 고긴과 동료들의 집행연구: 제3세대 집행연구/436
6. 오툴의 집행연구: 정부 간 네트워크모형/442
7. 팔람보와 칼리스타의 집행연구:정책 과정으로서 정책집행/443
제5절 정책집행의 성패를 좌우하는 요인 445
1. 정책 내용적 요인/445
2. 정책환경적 요인/449
제6절 정책집행 연구의 미래 전망 455
1. 새로운 의제와 1990년대 집행연구/455
2. 뉴거버넌스와 집행연구/457
3. 거버넌스의 세 차원과 정책집행/457
제13장 정책평가론
제1절 정책평가의 개념 463
1. 평가의 정의/463
2. 정책 산출과 정책 결과/464
3. 정책영향평가의 범주/465
4. 정책평가의 기능과 기준/467
제2절 정책평가의 유형 468
1. 사회적 요구 혹은 결핍에 대한 평가/469
2. 평가성 사정/469
3. 과정평가/470
4. 영향평가/471
5. 능률성평가/471
6. 프로그램 모니터링/472
7. 메타평가와 평가종합/473
제3절 정책평가의 절차 474
1. 정책과 관련된 사람과 집단에 대한 탐색 단계/474
2. 평가 목적의 결정 단계/475
3. 평가성 사정 단계/475
4. 평가의 행정적 합의 단계/476
5. 프로그램 평가 단계/476
6. 평가 결과의 활용 단계/482
제4절 인과 관계의 추론과 평가연구 설계 484
1. 인과 관계의 추론/484
2. 단순인과모형/485
3. 효과모형/486
4. 평가연구 설계/489
제5절 정책실험연구 493
1. 비실험적 평가연구/494
2. 실험적 평가연구/503
제14장 정책종결과 정책연구의 미래 전망
제1절 정책종결의 개념 517
1. 정책종결의 원인/517
2. 정책종결의 유형/519
제2절 정책종결의 연구 경향 520
1. 1976년 정책종결에 대한 심포지엄/520
2. 카우프먼의 조직퇴출/523
3. 드레온의 종결의 정치/526
4. 1997년 정책종결에 대한 심포지엄/527
5. 일몰법과 정책종결/529
제3절 정책종결 연구의 과제 530
제4절 정책연구의 미래 전망 532
1. 정책연구의 현주소/532
2. 정책연구의 경향과 과제/533
3. 정책연구의 향후 과제/535
참고문헌/539
찾아보기/559
전정판
정 책 학
류 지 성
전정판 머리말
2007년 정책학을 발간한 후 12년이란 세월이 흘렀다. 그간 이 책을 교재로 사용하신 교수님들께 이 자리를 빌려 진심으로 감사의 마음을 전하고 싶다. 전정판을 낸 이유는 초판의 부족함을 메우기 위함이다. 전정판을 탈고한 시점에서 초판의 부족함이 얼마나 해소되었는지 자신 있게 말하기 어렵다. 그 이유는 아마도 필자의 한계 때문일 것이다. 비록 완전하지 않지만, 전정판은 다음과 같은 취지에서 집필되었다.
첫째, 라스웰을 비롯한 초창기 정책학자들의 고민을 깊이 있게 다뤄 어떤 목적으로 정책학이 독립된 분과학문으로 자리잡게 되었는지를 다뤘다. 라스웰의 정책학은 ‘극대화 공리’와 ‘인간 존엄성 원리’를 기본으로 ‘발전적 구성’을 유추해 내기 위함이다. 라스웰의 ‘발전적 구성’은 ‘사고의 특정 유형’으로 한 시기의 사회적 상황을 탐구할 수 있는 도구, 즉 ‘가상적 모형’이다.
라스웰의 정책학은 실증주의자들이 다루는 인과관계의 재현성을 감안한 합리성의 추구뿐만 아니라 다채로운 사회적 가치의 조화를 통한 민주주의의 실현이다. 하지만 오늘날 정책학은 지나칠 만큼 전자에 의존해 인간을 정형화된 개체로 취급하는 경향이 있다. 이러한 경향을 하버마스(Jurgen Habermas)는 ‘생활세계의 식민지화’라고 했다. 초창기 정책학자들의 고민은 오늘날 우리들의 그것과 다르지 않으며, 그들이 권하고 있듯이, 정책학은 다학제 간의 다중 접근 방법을 통해 이루어져야 한다. 전정판은 라스웰을 비롯한 초창기 정책학자들의 정책운동에 담긴 취지를 명확히 전달하는 것은 물론, 정책학의 다중 접근 방법을 소개해 기존의 부족함을 메우고 있다.
둘째, 이 세상을 더 나은 곳으로 만들기 위해 고민하는 지성들을 소개하고 싶었다. 정책이 인간의 존엄성을 충실히 실현시켜 민주사회를 만드는 것이 목적이라면, 단지 ‘도구적 합리성’만을 가지고 정책 과정을 일률적으로 다루는 것은 옳지 않다고 생각했다. 일찍이 이스턴(David Easton)은 ‘후기 행태주의의 도래’와 정책연구를 연계해 정책을 ‘희소한 자원의 권위적 배분’으로 보았다. 카플란(Abraham Kaplan)은 정책학을 ‘체험적(heuristic)’ 접근을 통해 완성된다고 보며, 이러한 입장에서 과학이란 경험에 근거해 스스로를 수정해 가는 실질적인 것으로 본다. 라스웰 역시 정책분석가들은 더 나은 정책을 만들 수 있는 ‘통찰력’을 키워야 하며, 이것은 단순히 무생물체의 미래 상태를 예측하는 것과는 다르다고 했다.
후기 실증주의 관점에서 ‘사회이론’은 규범적으로 가치를 다룰 뿐만 아니라 시간과 공간에 따라 사회적 맥락을 달리하는 것으로 보며, 해석학적 접근 방법, 비판이론, 후기 구조주의, 해체주의 등이 있다. 이들의 관점에서 파생된 정책분석 접근 방법은 상대주의 접근 방법, 비판 이론적 접근 방법, 포렌식스 접근 방법, 참여적 접근 방법, 논변적 접근 방법이 있으며, 이들은 분석 중심적 접근 방법, 신실증주의적 접근 방법과 같은 실증주의적 접근 방법과 구별된다. 정책연구의 다채로운 접근 방법은, 어떤 것이 옳고 그름을 떠나서, 모두 이 세상을 더 나은 곳으로 만들기 위해, 많은 지성들이 고민한 결과이며, 상호 배타적이기보다 상호 보완적으로 이해하는 것이 옳다.
셋째, 정책은 국가 활동의 산물이기 때문에 어떤 경우라도 국가와 분리해 생각할 수 없다. ‘국가란 무엇인가’를 홉스, 로크, 루소 등으로 이어지는 ‘왕권신수설’로부터 ‘사회계약설’을 다루는 방법이 있으나, 이러한 논의는 국가의 본질을 파악하는 데 너무 현학적이고, 자의적이라는 생각이 들어 취급치 않았다. 대신 국가 형성의 하향식 상향식 접근법을 사용해 국가가 누구에 의해 어떻게 형성되어 무엇을 하는지를 살펴보았다. 자유주의, 민주주의, 자유민주주의, 국가주의, 다원주의, 집단이론, 엘리트이론, 마르크시즘, 조합주의 등과 같은 ‘국가와 사회의 관계’에서 다채롭게 파생되는 관점들의 기원과 가정은 물론 그들의 논리까지를 다루어 이해를 돕고자 했다.
넷째, 20세기의 가장 큰 화두는 민주주의와 합리주의라고 했다. 민주주의는 다양성을 인정하지만 합리주의는 객관적 관점에서 최선의 방법을 찾아 모든 것을 획일화하기 때문에 두 개념은 양립할 수 없다. 하지만 우리는 민주적 사회에서 관료제의 획일화된 통제 속에서 살고 있다. 결국 우리는 논리적으로 모순된 체제를 가지고 있다고 해도 과언이 아니다. 민주주의와 합리주의를 결합해 우리시대에 걸 맞는 ‘합리적 민주주의’를 새로운 대안으로 생각해 볼 수 있다. 참여민주주의, 숙의 민주주의, 담론적 민주주의는 대의민주주의의 대안으로 동의보다는 합의에 의한 시민통제를 다룬다.
혹자는 정책학에서 왜 민주주의를 다루느냐고 의아해 하지만 필자는 민주주의야말로 정책학의 기본 원리이며 목표이기 때문에 모든 정책 과정은 그 원리를 감안해야만 한다고 생각한다. 다수결의 원칙은 오랫동안 민주주의를 작동시키는 원리로 취급되었으나 이로 말미암아 파생되는 다수의 횡포는 사회를 분열시키고 편을 나눠 구조적으로 영속시키는 경향을 보인다. 보수와 진보가 그렇듯이 그들의 정치적 주장은 늘 평행선을 그리기 때문에 합의에 이르기 어렵다. 그들은 시민들을 위한다고 하지만, 그런 적 없고 다만 당리당략에 몰입할 뿐이다. 정치는 사회 문제 해결과 아무런 관련이 없다고 아렌트(Hannah Arendt)는 말했다.
1990년대 이후, 참여민주주의, 숙의민주주의, 담론적 민주주의는 우리 사회의 구조적 모순과 갈등을 해소시킬 수 있는 대안으로 자리잡아 오늘에 이른다. 많은 학자들이 ‘숙의민주주의’와 ‘담론적 민주주의’를 같은 의미로 사용하고 있으며, 필자도 이것을 엄격히 구분하기보다 맥락에 따라 두 개념을 자유롭게 사용했다. 실제로 ‘숙의민주주의’, ‘민주적 숙의’는 하버마스의 의사소통 행위이론에 입각한 비판이론가들의 사상을 떠올리게 하고, 담론적 민주주의는 후기 구조주의적 입장에서 푸코가 다룬 ‘담론의 형성’, ‘담론적 실천’을 생각나게 한다.
만약 숙의민주주의와 담론적 민주주의를 구별한다면 ‘숙의’는 담론적 민주주의를 가능케 하는 의사소통 방법이며, ‘민주적 숙의’가 사회에 정착해 ‘숙의 문화’를 만들어내 보편화되면 사회적 제도로 자리잡게 되어 담론적 민주주의로 이어지게 된다. 따라서 담론적 민주주의는 그 시대의 지배적 사상이 되어 “사람들의 사고하는 방법을 조절하는 것(푸코식 담론)”이 되며, 하버마스 식으로 말하면 사회의 모든 주체들이 완전히 자유로운 토론을 통해 의사소통적 합리성을 실현할 수 있는 ‘생활세계’가 된다. 전정판에서는 참여민주주의, 숙의민주주의, 담론적 민주주의를 대의민주주의의 대안으로 사회적 ‘동의’보다는 ‘합의’에 이를 수 있는 기제로 소개하였다. 이러한 의사소통 방법은 사회적으로 첨예하게 대립된 갈등을 해소하기에 적합하며, 근래 들어, 우리 정부도 ‘공론화위원회’를 설치해 운영하는 모습을 볼 수 있다.
전정판은 기존의 틀(실증주의)로부터 벗어나 새로운 가능성을 선보이고 싶었다. 하지만 기존의 틀을 포기하지 않았으며 이들을 조화시킨 가운데 사회 문제들을 해결할 수 있는 방법을 찾으려 했다. 1990년대 이후 많은 정책분석가들이 ‘논변 시대의 도래’와 함께 그것을 실천하는 방법들에 대해 말한다. 정책학의 ‘논변적 접근 방법’은 기존의 실증주의적 발상을 포함하는 것은 물론 다채로운 ‘프레임’을 받아들여 토론을 통해 논쟁의 질을 높이는 참여적 접근 방법이다. 논변적 접근을 통한 정책분석 방법은 다양하나, 여기서 구체적으로 다루지 못해 아쉬움이 남는다.
전정판이 나오기까지 많은 분들의 도움이 있었다. 이 자리를 빌려 도움을 주신 모든 분들께 고마움을 표하고 싶다. 먼저 동료 교수님들께 감사드린다. 학위논문에 여념 없는 박사과정의 장다흰, 강태경, 정혜윤, 이경란 선생에게 고마움을 전하고 싶다. 늘 곁에서 도움을 준 제자교수 김영재 박사에게 진심으로 감사드린다. 행정학과 교재의 출판에 평생을 바치신 대영문화사 임춘환 사장님께 이 자리를 빌려 진정한 고마움을 표하고 싶다. 보이지 않는 가운데 묵묵히 일하시는 대영문화사 실무자 여러분께 감사드리며 더욱 번창하길 바란다.
우리 가족의 정신적 지주이신 아버지와 기억 속 어머니의 무한한 사랑을 느끼며, 조금이라도 이룬 것이 있다면 모두 그분들의 몫이다. 가족 뒷바라지에 여념 없는 처 신현숙, 사랑스런 혜승과 제현에게도 고마운 마음을 전하고 싶다. 이들의 배려와 희생이 없었다면, 모든 것이 가능치 않았을 것이다.
2019년 1월
저자 씀
초판 머리말
정책학의 목적은 ‘우리가 직면한 근본적인 문제를 해결하여, 인간의 존엄성을 충실히 실현하기 위함’이다. 이러한 연구 목적은 ‘구조화된 합리성’과 잘 ‘구성된 창의성’을 통해 더 나은 정책결정을 할 수 있는 체계적인 지식을 창출함으로써 이루어질 수 있다.
정책학은 우리가 직면한 문제를 해결하는 방법과 일련의 과정을 다루는 학문이므로, 우리는 정책연구를 통해 ‘사회 문제에 대하여 깊이 생각하고’, ‘해결책을 모색하는 일’을 해야 한다. 이러한 일들은 우리가 해결해야 하는 사회 문제들이 서로 연계되어 있다는 것을 인지해, 우리 사회의 상호작용을 포괄적으로 아우를 수 있는 ‘지적 사고력’으로 나타나야 한다.
이와 같은 의미에서 정책학은 ‘정책 과정에 대한 지식’과 ‘정책에 필요한 지식’을 창출하는 ‘다학제 간(interdiscipline)’의 지적 노력으로 이해된다. 정책학에서 다루고 있는 ‘정책과 정책 과정’에 대한 논의는 다양한 학문 분야로부터 발전된 이론, 개념, 모형 등을 받아들여 동태적이고 복잡한 정책 현상을 포괄적으로 설명하는 것이다.
혹자는 정책학을 ‘초학문(supra discipline)’으로 간주하여 모든 학문 분야를 정책학으로 통합해 ‘유토피아를 건설하려는 거대한 시나리오’를 계획하는 것으로 취급하나, 이 책에서는 정책학을 독자적 학문 영역으로 간주하거나, 인접 사회과학을 통합한 단일 학문 체계로 취급하지 않는다. 대신에 정책학을 우리에게 주어진 ‘문제의 특성’과 ‘시기적 상황’에 가장 알맞은 해결 방법을 인접 학문의 다양한 지식을 받아들여 ‘정부 활동’의 이유와 결과를 논리적으로 설명하는 것으로 본다.
또한 정책은 정적이거나 고정되어 있는 현상이 아니라 동태적인 과정이기 때문에, 정책 과정에 나타나는 쟁점의 변화에 주목할 필요가 있다. 정책에 대한 논의는 우리의 사회에서 발생하는 문제와 그 문제를 해결하려는 정부의 노력을 대상으로 ‘인간이 존재하는 궁극적인 목적과 선호되는 모든 가치’를 실현시키는 방법을 추상적으로 전개하기보다는, 주어진 현실을 직시하면서 우리의 ‘기대감’과 ‘추구하는 모든 가치’를 직면한 문제와 현실감 있게 조화시켜 나가는 과정에 초점을 맞추고자 했다.
이러한 관점에서 이 책에서는 정책 과정을 의제형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가, 정책종결 등으로 나누어 ‘정책 과정에 대한 지식’에 접근하며, 정책의 각 단계를 완성시키는 데 필요한 지식, 즉 ‘정책 과정에 필요한 지식’을 정책 단계별로 소개한다. 이 책은 모두 13장으로 구성되었으며, 제1장부터 제6장까지는 ‘정책과 정책학’에 대한 본질적인 측면에 대한 논의이며, 제7장부터 제13장까지는 정책 과정을 ‘의제형성’, ‘정책결정’, ‘정책분석’, ‘정책평가’, ‘정책종결’ 등으로 나누어 접근하고 있다. 이상의 논의를 각 장별로 소개하면 다음과 같다.
제1장은 정책연구의 ‘필요성’, ‘목적’, ‘생성과 전개 과정’, ‘특징과 접근 방법’, ‘인접 학문과의 관계’ 등을 논의하고 있다. 정책학의 기본 개념은 정책학을 처음 대하는 학생들에게 정책학에 대한 청사진을 제공할 것이라 믿는다.
제2장은 정책을 구성하는 기본 요소와 유형에 관해 논의하고 있다. 정책을 구성하는 기본 요소들에 대한 설명은 다양한 학자들의 정책에 대한 ‘정의’에서 시작하여, 정책을 정의하는 데 공통적으로 사용되는 개념들을 정책을 구성하는 중요 요소로 설명하고, 정책을 특성별로 범주화시켜 이해할 수 있는 ‘정책 유형’에 대해 논의하고 있다.
제3장은 정책환경에 대한 논의이다. 정책은 그것이 만들어지고 집행되는 환경과 끊임없이 상호작용을 함으로써 완성된다. ‘정치문화’, ‘사회경제적 조건’ 등으로 설명되는 ‘정책환경’과 다양한 학자들의 논의가 소개된다.
제4장은 정책 과정을 다루고 있다. ‘합리적 사고’에 의한 정책 과정에 대한 논의는 비판의 대상이 되기도 하지만, 그것을 대체할 만한 대안은 쉽게 찾아보기 어렵다. 다만, 모든 정책이 같은 경로를 따라 만들어지고 집행되는 것이 아니라는 것을 인지하고 정책의 각 단계에 대한 논의에 접근해야 한다. 여기서는 다양한 학자들의 정책 과정에 대한 분류와 이 책의 정책과 정책 과정에 대한 관점에 대하여 논의한다.
제5장은 정책 과정의 참여자에 대한 논의로 ‘공식ㆍ비공식적 참여자’로 분류해 접근하고 있으며, 최근 민주화, 참여, 지방화 등으로 특징지어지는 다원주의 사회의 도래와 더불어 더욱 중요해진 공식ㆍ비공식 참여자의 역할에 대해 논의한다.
제6장은 정책 현상을 보는 독특한 이론들의 관점을 ‘제도주의’, ‘기능주의’, ‘다원주의’, ‘엘리트이론’, ‘무의사결정론’, ‘마르크스이론’, ‘조합주의’ 등으로 나누어 소개한다. ‘국가와 사회의 관계’를 결정하는 요인과 ‘국가 권력이 어디에서 기인하게 되는가’라는 문제에 대한 다양한 학자들의 관점은 ‘국가권력이론’을 구성하는 데 기본이 되며, 정책 현상을 설명하는 ‘준거 틀’이 된다.
제7장부터 제13장은 ‘의제형성’, ‘정책목표’, ‘정책분석’, ‘정책집행’, ‘정책평가’, ‘정책종결’로 정책 과정을 세분화하여 다루고 있다. 정책의 각 과정에서 소개되는 다양한 이론, 모형, 관점, 접근 방법 등에 대한 논의는 대표적인 학자들을 중심으로 그들의 의도를 최대한 정확히 소개하려 했다.
이 책은 정책학을 처음 대하는 학생들과 정책학을 전공하는 대학원 학생, 공무원 및 공공 부문에 관심 있는 분들의 이해를 돕기 위해 가능한 쉽게 집필했으며, 정책분석과 평가 과정에 필요한 계량적인 기법들에 대한 논의는 기본적인 논리만을 다루었다. 정책분석 및 평가에 대한 상세한 논의는 향후 과제로 남기며, 이에 대한 논의는 ‘사회과학방법론’, ‘통계학’과 다양한 ‘정책학 각론서’를 참고하기 바란다.
이 책의 출간에 도움을 주신 분들께 이 자리를 빌어 고마움을 표하고 싶다. 먼저 필자가 재직하고 있는 단국대학교는 연구비 지원 등 물심 양면으로 많은 도움을 주었다. 또한 이 책이 나오기까지 많은 격려와 조언을 준 동료 교수님들에게 감사드리며, 특히 이 책의 구성은 물론 편집과 교정까지 궂을 일을 마다하지 않고 헌신적으로 도움을 준 김만식 박사와 김형수 박사에게 진심으로 고마움을 표한다. 아울러 대학원에 재학중이면서 조교로서 이 책의 교정에 많은 시간을 할애한 양수아 양과 국가고시 준비로 여념이 없음에도 불구하고 교정에 힘쓴 김미란, 김소요, 이유림 양에게도 진심으로 고마움 표한다.
이 밖에도 많은 분들이 큰 도움을 주었다. 특히 이 책의 출판을 흔쾌히 맡아 주신 대영문화사의 임춘환 사장님과 전문적인 편집과 교정으로 완성도를 한층 더 높인 실무자 분들께 깊이 감사드린다. 많은 분들의 도움과 격려에도 불구하고, 아쉬움이 남는 것은 본인의 미흡함 때문일 것이다. 앞으로 이 책을 읽게 될 독자들의 의견을 받아들여 좀 더 알차게 수정ㆍ보완해 나갈 것을 약속드린다.
평생을 헌신적인 자식 사랑으로 살아오신 아버님과 기억 속에 늘 함께 하고 계신 어머님의 무한한 사랑을 느끼며, 이 책을 통해 조그만 것이라도 성취했다면, 그것은 모두 부모님의 몫이다. 그리고 가족들 뒷바라지에 여념이 없는 처 신현숙과 사랑스러운 혜승, 제현에게도 이 자리를 빌어 고마움을 전하고 싶다. 그들의 인내와 희생이 없었다면, 아마도 모든 것이 가능치 않았을 것이다.
2007년 1월
저자 씀
정책학 전정판
펴낸날 제1판 제1쇄 2007년 2월 28일
전정판 제1쇄 2019년 3월 11일
지은이 류지성
펴낸이 임춘환
펴낸곳 도서출판 대영문화사
주소 (본사)사무실: 경기도 고양시 일산서구 주화로 70
우신프라자 307호
(본사)물류센터: 경기도 고양시 일산서구 덕산로
107번길 68-50
등록 1975년 12월 26일 제3-16호
전화 (031)913-3062, (031)914-3884~5
팩스 (031)913-3839
홈페이지 http://www.dymbook.co.kr
ⓒ 류지성, 2019
ISBN 978-89-7644-733-3
값 32,000원
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＊이 책의 내용은 저작권법의 보호를 받습니다.
차 례
전정판 머리말/3
초판 머리말/7
제1장 정책학의 기원과 성립
제1절 정책학의 성립 배경 25
제2절 라스웰의 ‘정책지향’ 27
제3절 정책학의 성립 30
제2장 정책학의 접근 방법
제1절 실증주의와 정책연구 42
1. 분석 중심적 접근 방법/43
2. 신실증주의적 접근 방법/43
3. 비판적-합리주의적 접근 방법/44
제2절 후기 실증주의와 정책연구 46
1. 상대주의적 접근 방법/47
2. 비판이론적 접근 방법/49
3. 포렌식스 접근 방법/51
4. 참여적 접근 방법/54
5. 논변적 접근 방법/57
제3절 정책학의 접근 방법에 대한 통합적 개념 구성 60
1. 정책분석가의 연구 활동과 정책분석 스타일/61
2. 정책분석가들이 추구하는 가치와 범주/62
3. 정책분석가의 역할/63
4. 정책분석의 개념모형/65
5. 정책학의 접근 방법에 대한 소결/66
제3장 정책과 정책 유형
제1절 정책의 정의 71
제2절 정책의 유형 72
1. 로위의 정책 유형/74
2. 앨먼드와 파월의 정책 유형/76
3. 리플리와 프랭클린의 정책 유형/77
4. 정책 유형의 유용성과 비판/79
제4장 정책환경과 정책 과정
제1절 정책환경 83
1. 지형학적 특성과 인구학적 특성/83
2. 정치문화/84
3. 사회경제적 특성/85
4. 정책환경에 대한 논의/86
제2절 정책 과정 88
1. 존스의 정책 과정/89
2. 드로의 정책 과정/94
제5장 정책 과정의 참여자
제1절 공식적 참여자 101
1. 입법부/101
2. 대통령과 국무위원/103
3. 중앙행정기관과 지방자치단체/105
4. 사법부/107
제2절 비공식적 참여자 108
1. 정 당/108
2. 비정부단체(NGO)/111
3. 이익집단/114
4. 일반 국민과 여론/117
5. 전문가/118
6. 언 론/119
제6장 정책을 보는 이론적 관점
제1절 국가의 개념과 역할 123
1. 국가의 개념/123
2. 국가의 형성/125
3. ‘국가와 사회의 관계’와 ‘공공정책’/129
제2절 국가주의 130
제3절 자유주의, 민주주의, 그리고 자유민주주의 137
제4절 다원주의: 집단이론 139
1. 다원주의의 기본 원리/140
2. 다원주의에 대한 경험적 연구/142
3. 다원주의와 공공정책/145
제5절 엘리트이론 146
1. 고전적 엘리트이론/146
2. 엘리트이론에 대한 경험적 연구/148
3. 신엘리트이론 무의사결정론/150
제6절 마르크스주의이론 155
1. 역사적 유물론/156
2. 변증법/157
3. 의식, 이데올로기, 그리고 허위의식/160
4. 사회주의 혁명/163
5. 마르크시즘과 국가/164
제7절 조합주의 168
1. 사회조합주의/169
2. 국가조합주의/171
제8절 체제이론 174
1. 체제의 정의와 구성 요소/175
2. 체제의 범주/175
3. 체제의 목적과 형태/176
4. 체제의 수준, 포괄성, 환경/177
5. 체제의 기본 모형/177
6. 체제의 환류/178
7. 체제의 안정과 변화/180
8. 체제의 경계/181
9. 폐쇄 체제와 개방 체제/182
10. 정책학과 체제이론의 유용성/183
제7장 참여민주주의, 숙의민주주의, 담론적 민주주의
제1절 합리성의 민주화 188
1. 도구적 합리성과 객관주의/188
2. 도구적 합리성과 객관주의에 대한 비판/189
3. 대안적 합리성의 가능성: 의사소통적 합리성/190
제2절 참여민주주의 196
1. 참여에 대한 접근 방법/196
2. 참여의 당위성/199
3. 참여민주주의와 공공정책/205
제3절 숙의민주주의와 담론적 민주주의 210
1. 숙의와 담론적 민주주의의 개념 정의/211
2. 숙의와 담론적 민주주의의 개념화/217
3. 숙의와 담론적 민주주의의 특징/223
제8장 의제설정
제1절 사회 문제와 정책 문제 231
1. 사회 문제/231
2. 정책 문제/232
제2절 의제형성에 영향을 미치는 요인 239
1. 사회지표/240
2. 사회적 사건, 위기, 상징/241
3. 환 류/242
제3절 의제설정 이론과 접근 방법 244
1. 권력의 삼차원/244
2. 정치체제이론/247
제4절 정책의제와 의제설정 모형 250
1. 정책의제/251
2. 정책의제의 유형/251
3. 콥과 동료들의 의제형성 모형/254
4. 킹던의 의제설정/263
제9장 정책목표
제1절 정책목표의 속성 271
1. 정책목표와 정책목적/273
2. 정책, 프로그램, 그리고 프로젝트/274
제2절 정책목표 수립의 기본 전략 275
1. 정책목표의 원천/277
2. 정책목표의 설정 기준/278
제3절 정책목표의 세 범주 279
1. 경제 성장/280
2. 분배적 형평성/286
3. 시민들의 선호/287
제10장 정책분석론
제1절 정책분석의 개념 291
1. 기술적 정책분석/291
2. 규범적 정책분석/292
3. 정책분석의 단계/292
제2절 정책대안 294
1. 합리적 정책대안의 모색과 한계/294
2. 정책대안의 원천/295
3. 정책대안 탐색의 기본 전략/297
제3절 정책대안의 비교와 평가 299
1. 정책대안의 비교와 평가 기준/299
2. 정책대안의 결과 예측 방법/301
3. 정책대안의 추천/320
제11장 정책결정론
제1절 정책결정의 개념 333
1. 정부의 정통성과 정책결정/333
2. 정책 승인 과정과 다수의 원칙/335
3. 합리성과 정책결정/336
4. 의사결정의 합리성/337
제2절 합리모형 339
1. 합리모형에 의한 의사결정의 특성/340
2. 합리모형의 유형/341
3. 합리모형의 한계/344
4. 합리모형의 유용성/346
제3절 만족모형: 제한적 합리성 347
1. 만족모형의 기본 전제/348
2. 만족모형의 특성/350
3. 만족모형의 의사결정 방법/350
4. 만족모형에 대한 평가/353
제4절 점증주의모형 354
1. 점증주의모형의 기본 전제/355
2. 점증주의모형의 특성/356
3. 점증주의모형의 수정: 분절된 점증주의와 당파적 상호 조정/357
4. 점증주의모형의 평가/359
제5절 최적모형 360
1. 최적모형의 기본 전제/360
2. 최적모형의 정책결정 단계/365
3. 최적모형에 대한 평가/367
제6절 혼합주사모형 369
1. 혼합주사모형의 기본 전제/370
2. 혼합주사모형의 의사결정 단계/372
3. 혼합주사모형에 대한 평가/375
제7절 쓰레기통모형 376
1. 쓰레기통모형의 기본 전제/378
2. 쓰레기통모형의 의사결정/381
3. 쓰레기통모형의 의사결정 유형/382
4. 조직화된 혼란과 의사결정자의 역할/384
5. 쓰레기통모형의 특성과 평가/385
제8절 앨리슨모형 386
1. 합리적 행위자모형: 모형 Ⅰ/387
2. 조직과정모형: 모형 Ⅱ/388
3. 정부정치모형: 모형 Ⅲ/389
4. 앨리슨모형의 평가/390
제9절 회사모형 391
1. 회사모형의 기본 전제/393
2. 회사모형의 의사결정/394
3. 회사모형의 평가/396
제12장 정책집행론
제1절 정책집행의 개념 399
1. 정책집행 연구의 연혁/401
2. 정책집행 연구의 특성/402
제2절 하향식 접근 방법과 정책집행 연구 404
1. 하향식 접근 방법/404
2. 프레스만과 윌다브스키의 집행연구:집행연구의 필요성/405
3. 반 미터와 반 호른의 집행연구:집행 체계의 구조화/407
4. 사바티어와 마즈마니언의 집행연구:집행모형의 구성/410
5. 바르다크의 집행연구: 집행 게임/414
6. 호그우드와 건의 집행연구: 정책집행의 조건/415
7. 나카무라와 스몰우드의 집행연구:정책환경과 정치 과정/416
제3절 상향식 접근 방법과 정책집행 연구 420
1. 상향식 접근 방법/420
2. 립스키의 집행연구: 일선집행기관과 관료/422
3. 헤른과 동료들의 집행연구: 집행구조/423
4. 바렛과 퍼지의 집행연구: 정책과 행위/425
제4절 통합적 접근 방법과 집행연구 427
1. 통합적 접근 방법/427
2. 엘모어의 집행연구: 후방향적 접근과 전방향적 접근/427
3. 샤프의 집행연구: 정책 네트워크/429
4. 그린들의 집행연구: 정책 내용과 정책 맥락/430
5. 고긴과 동료들의 집행연구: 제3세대 집행연구/436
6. 오툴의 집행연구: 정부 간 네트워크모형/442
7. 팔람보와 칼리스타의 집행연구:정책 과정으로서 정책집행/443
제5절 정책집행의 성패를 좌우하는 요인 445
1. 정책 내용적 요인/445
2. 정책환경적 요인/449
제6절 정책집행 연구의 미래 전망 455
1. 새로운 의제와 1990년대 집행연구/455
2. 뉴거버넌스와 집행연구/457
3. 거버넌스의 세 차원과 정책집행/457
제13장 정책평가론
제1절 정책평가의 개념 463
1. 평가의 정의/463
2. 정책 산출과 정책 결과/464
3. 정책영향평가의 범주/465
4. 정책평가의 기능과 기준/467
제2절 정책평가의 유형 468
1. 사회적 요구 혹은 결핍에 대한 평가/469
2. 평가성 사정/469
3. 과정평가/470
4. 영향평가/471
5. 능률성평가/471
6. 프로그램 모니터링/472
7. 메타평가와 평가종합/473
제3절 정책평가의 절차 474
1. 정책과 관련된 사람과 집단에 대한 탐색 단계/474
2. 평가 목적의 결정 단계/475
3. 평가성 사정 단계/475
4. 평가의 행정적 합의 단계/476
5. 프로그램 평가 단계/476
6. 평가 결과의 활용 단계/482
제4절 인과 관계의 추론과 평가연구 설계 484
1. 인과 관계의 추론/484
2. 단순인과모형/485
3. 효과모형/486
4. 평가연구 설계/489
제5절 정책실험연구 493
1. 비실험적 평가연구/494
2. 실험적 평가연구/503
제14장 정책종결과 정책연구의 미래 전망
제1절 정책종결의 개념 517
1. 정책종결의 원인/517
2. 정책종결의 유형/519
제2절 정책종결의 연구 경향 520
1. 1976년 정책종결에 대한 심포지엄/520
2. 카우프먼의 조직퇴출/523
3. 드레온의 종결의 정치/526
4. 1997년 정책종결에 대한 심포지엄/527
5. 일몰법과 정책종결/529
제3절 정책종결 연구의 과제 530
제4절 정책연구의 미래 전망 532
1. 정책연구의 현주소/532
2. 정책연구의 경향과 과제/533
3. 정책연구의 향후 과제/535
참고문헌/539
찾아보기/559
전정판
정 책 학
류 지 성
전정판 머리말
2007년 정책학을 발간한 후 12년이란 세월이 흘렀다. 그간 이 책을 교재로 사용하신 교수님들께 이 자리를 빌려 진심으로 감사의 마음을 전하고 싶다. 전정판을 낸 이유는 초판의 부족함을 메우기 위함이다. 전정판을 탈고한 시점에서 초판의 부족함이 얼마나 해소되었는지 자신 있게 말하기 어렵다. 그 이유는 아마도 필자의 한계 때문일 것이다. 비록 완전하지 않지만, 전정판은 다음과 같은 취지에서 집필되었다.
첫째, 라스웰을 비롯한 초창기 정책학자들의 고민을 깊이 있게 다뤄 어떤 목적으로 정책학이 독립된 분과학문으로 자리잡게 되었는지를 다뤘다. 라스웰의 정책학은 ‘극대화 공리’와 ‘인간 존엄성 원리’를 기본으로 ‘발전적 구성’을 유추해 내기 위함이다. 라스웰의 ‘발전적 구성’은 ‘사고의 특정 유형’으로 한 시기의 사회적 상황을 탐구할 수 있는 도구, 즉 ‘가상적 모형’이다.
라스웰의 정책학은 실증주의자들이 다루는 인과관계의 재현성을 감안한 합리성의 추구뿐만 아니라 다채로운 사회적 가치의 조화를 통한 민주주의의 실현이다. 하지만 오늘날 정책학은 지나칠 만큼 전자에 의존해 인간을 정형화된 개체로 취급하는 경향이 있다. 이러한 경향을 하버마스(Jurgen Habermas)는 ‘생활세계의 식민지화’라고 했다. 초창기 정책학자들의 고민은 오늘날 우리들의 그것과 다르지 않으며, 그들이 권하고 있듯이, 정책학은 다학제 간의 다중 접근 방법을 통해 이루어져야 한다. 전정판은 라스웰을 비롯한 초창기 정책학자들의 정책운동에 담긴 취지를 명확히 전달하는 것은 물론, 정책학의 다중 접근 방법을 소개해 기존의 부족함을 메우고 있다.
둘째, 이 세상을 더 나은 곳으로 만들기 위해 고민하는 지성들을 소개하고 싶었다. 정책이 인간의 존엄성을 충실히 실현시켜 민주사회를 만드는 것이 목적이라면, 단지 ‘도구적 합리성’만을 가지고 정책 과정을 일률적으로 다루는 것은 옳지 않다고 생각했다. 일찍이 이스턴(David Easton)은 ‘후기 행태주의의 도래’와 정책연구를 연계해 정책을 ‘희소한 자원의 권위적 배분’으로 보았다. 카플란(Abraham Kaplan)은 정책학을 ‘체험적(heuristic)’ 접근을 통해 완성된다고 보며, 이러한 입장에서 과학이란 경험에 근거해 스스로를 수정해 가는 실질적인 것으로 본다. 라스웰 역시 정책분석가들은 더 나은 정책을 만들 수 있는 ‘통찰력’을 키워야 하며, 이것은 단순히 무생물체의 미래 상태를 예측하는 것과는 다르다고 했다.
후기 실증주의 관점에서 ‘사회이론’은 규범적으로 가치를 다룰 뿐만 아니라 시간과 공간에 따라 사회적 맥락을 달리하는 것으로 보며, 해석학적 접근 방법, 비판이론, 후기 구조주의, 해체주의 등이 있다. 이들의 관점에서 파생된 정책분석 접근 방법은 상대주의 접근 방법, 비판 이론적 접근 방법, 포렌식스 접근 방법, 참여적 접근 방법, 논변적 접근 방법이 있으며, 이들은 분석 중심적 접근 방법, 신실증주의적 접근 방법과 같은 실증주의적 접근 방법과 구별된다. 정책연구의 다채로운 접근 방법은, 어떤 것이 옳고 그름을 떠나서, 모두 이 세상을 더 나은 곳으로 만들기 위해, 많은 지성들이 고민한 결과이며, 상호 배타적이기보다 상호 보완적으로 이해하는 것이 옳다.
셋째, 정책은 국가 활동의 산물이기 때문에 어떤 경우라도 국가와 분리해 생각할 수 없다. ‘국가란 무엇인가’를 홉스, 로크, 루소 등으로 이어지는 ‘왕권신수설’로부터 ‘사회계약설’을 다루는 방법이 있으나, 이러한 논의는 국가의 본질을 파악하는 데 너무 현학적이고, 자의적이라는 생각이 들어 취급치 않았다. 대신 국가 형성의 하향식 상향식 접근법을 사용해 국가가 누구에 의해 어떻게 형성되어 무엇을 하는지를 살펴보았다. 자유주의, 민주주의, 자유민주주의, 국가주의, 다원주의, 집단이론, 엘리트이론, 마르크시즘, 조합주의 등과 같은 ‘국가와 사회의 관계’에서 다채롭게 파생되는 관점들의 기원과 가정은 물론 그들의 논리까지를 다루어 이해를 돕고자 했다.
넷째, 20세기의 가장 큰 화두는 민주주의와 합리주의라고 했다. 민주주의는 다양성을 인정하지만 합리주의는 객관적 관점에서 최선의 방법을 찾아 모든 것을 획일화하기 때문에 두 개념은 양립할 수 없다. 하지만 우리는 민주적 사회에서 관료제의 획일화된 통제 속에서 살고 있다. 결국 우리는 논리적으로 모순된 체제를 가지고 있다고 해도 과언이 아니다. 민주주의와 합리주의를 결합해 우리시대에 걸 맞는 ‘합리적 민주주의’를 새로운 대안으로 생각해 볼 수 있다. 참여민주주의, 숙의 민주주의, 담론적 민주주의는 대의민주주의의 대안으로 동의보다는 합의에 의한 시민통제를 다룬다.
혹자는 정책학에서 왜 민주주의를 다루느냐고 의아해 하지만 필자는 민주주의야말로 정책학의 기본 원리이며 목표이기 때문에 모든 정책 과정은 그 원리를 감안해야만 한다고 생각한다. 다수결의 원칙은 오랫동안 민주주의를 작동시키는 원리로 취급되었으나 이로 말미암아 파생되는 다수의 횡포는 사회를 분열시키고 편을 나눠 구조적으로 영속시키는 경향을 보인다. 보수와 진보가 그렇듯이 그들의 정치적 주장은 늘 평행선을 그리기 때문에 합의에 이르기 어렵다. 그들은 시민들을 위한다고 하지만, 그런 적 없고 다만 당리당략에 몰입할 뿐이다. 정치는 사회 문제 해결과 아무런 관련이 없다고 아렌트(Hannah Arendt)는 말했다.
1990년대 이후, 참여민주주의, 숙의민주주의, 담론적 민주주의는 우리 사회의 구조적 모순과 갈등을 해소시킬 수 있는 대안으로 자리잡아 오늘에 이른다. 많은 학자들이 ‘숙의민주주의’와 ‘담론적 민주주의’를 같은 의미로 사용하고 있으며, 필자도 이것을 엄격히 구분하기보다 맥락에 따라 두 개념을 자유롭게 사용했다. 실제로 ‘숙의민주주의’, ‘민주적 숙의’는 하버마스의 의사소통 행위이론에 입각한 비판이론가들의 사상을 떠올리게 하고, 담론적 민주주의는 후기 구조주의적 입장에서 푸코가 다룬 ‘담론의 형성’, ‘담론적 실천’을 생각나게 한다.
만약 숙의민주주의와 담론적 민주주의를 구별한다면 ‘숙의’는 담론적 민주주의를 가능케 하는 의사소통 방법이며, ‘민주적 숙의’가 사회에 정착해 ‘숙의 문화’를 만들어내 보편화되면 사회적 제도로 자리잡게 되어 담론적 민주주의로 이어지게 된다. 따라서 담론적 민주주의는 그 시대의 지배적 사상이 되어 “사람들의 사고하는 방법을 조절하는 것(푸코식 담론)”이 되며, 하버마스 식으로 말하면 사회의 모든 주체들이 완전히 자유로운 토론을 통해 의사소통적 합리성을 실현할 수 있는 ‘생활세계’가 된다. 전정판에서는 참여민주주의, 숙의민주주의, 담론적 민주주의를 대의민주주의의 대안으로 사회적 ‘동의’보다는 ‘합의’에 이를 수 있는 기제로 소개하였다. 이러한 의사소통 방법은 사회적으로 첨예하게 대립된 갈등을 해소하기에 적합하며, 근래 들어, 우리 정부도 ‘공론화위원회’를 설치해 운영하는 모습을 볼 수 있다.
전정판은 기존의 틀(실증주의)로부터 벗어나 새로운 가능성을 선보이고 싶었다. 하지만 기존의 틀을 포기하지 않았으며 이들을 조화시킨 가운데 사회 문제들을 해결할 수 있는 방법을 찾으려 했다. 1990년대 이후 많은 정책분석가들이 ‘논변 시대의 도래’와 함께 그것을 실천하는 방법들에 대해 말한다. 정책학의 ‘논변적 접근 방법’은 기존의 실증주의적 발상을 포함하는 것은 물론 다채로운 ‘프레임’을 받아들여 토론을 통해 논쟁의 질을 높이는 참여적 접근 방법이다. 논변적 접근을 통한 정책분석 방법은 다양하나, 여기서 구체적으로 다루지 못해 아쉬움이 남는다.
전정판이 나오기까지 많은 분들의 도움이 있었다. 이 자리를 빌려 도움을 주신 모든 분들께 고마움을 표하고 싶다. 먼저 동료 교수님들께 감사드린다. 학위논문에 여념 없는 박사과정의 장다흰, 강태경, 정혜윤, 이경란 선생에게 고마움을 전하고 싶다. 늘 곁에서 도움을 준 제자교수 김영재 박사에게 진심으로 감사드린다. 행정학과 교재의 출판에 평생을 바치신 대영문화사 임춘환 사장님께 이 자리를 빌려 진정한 고마움을 표하고 싶다. 보이지 않는 가운데 묵묵히 일하시는 대영문화사 실무자 여러분께 감사드리며 더욱 번창하길 바란다.
우리 가족의 정신적 지주이신 아버지와 기억 속 어머니의 무한한 사랑을 느끼며, 조금이라도 이룬 것이 있다면 모두 그분들의 몫이다. 가족 뒷바라지에 여념 없는 처 신현숙, 사랑스런 혜승과 제현에게도 고마운 마음을 전하고 싶다. 이들의 배려와 희생이 없었다면, 모든 것이 가능치 않았을 것이다.
2019년 1월
저자 씀
초판 머리말
정책학의 목적은 ‘우리가 직면한 근본적인 문제를 해결하여, 인간의 존엄성을 충실히 실현하기 위함’이다. 이러한 연구 목적은 ‘구조화된 합리성’과 잘 ‘구성된 창의성’을 통해 더 나은 정책결정을 할 수 있는 체계적인 지식을 창출함으로써 이루어질 수 있다.
정책학은 우리가 직면한 문제를 해결하는 방법과 일련의 과정을 다루는 학문이므로, 우리는 정책연구를 통해 ‘사회 문제에 대하여 깊이 생각하고’, ‘해결책을 모색하는 일’을 해야 한다. 이러한 일들은 우리가 해결해야 하는 사회 문제들이 서로 연계되어 있다는 것을 인지해, 우리 사회의 상호작용을 포괄적으로 아우를 수 있는 ‘지적 사고력’으로 나타나야 한다.
이와 같은 의미에서 정책학은 ‘정책 과정에 대한 지식’과 ‘정책에 필요한 지식’을 창출하는 ‘다학제 간(interdiscipline)’의 지적 노력으로 이해된다. 정책학에서 다루고 있는 ‘정책과 정책 과정’에 대한 논의는 다양한 학문 분야로부터 발전된 이론, 개념, 모형 등을 받아들여 동태적이고 복잡한 정책 현상을 포괄적으로 설명하는 것이다.
혹자는 정책학을 ‘초학문(supra discipline)’으로 간주하여 모든 학문 분야를 정책학으로 통합해 ‘유토피아를 건설하려는 거대한 시나리오’를 계획하는 것으로 취급하나, 이 책에서는 정책학을 독자적 학문 영역으로 간주하거나, 인접 사회과학을 통합한 단일 학문 체계로 취급하지 않는다. 대신에 정책학을 우리에게 주어진 ‘문제의 특성’과 ‘시기적 상황’에 가장 알맞은 해결 방법을 인접 학문의 다양한 지식을 받아들여 ‘정부 활동’의 이유와 결과를 논리적으로 설명하는 것으로 본다.
또한 정책은 정적이거나 고정되어 있는 현상이 아니라 동태적인 과정이기 때문에, 정책 과정에 나타나는 쟁점의 변화에 주목할 필요가 있다. 정책에 대한 논의는 우리의 사회에서 발생하는 문제와 그 문제를 해결하려는 정부의 노력을 대상으로 ‘인간이 존재하는 궁극적인 목적과 선호되는 모든 가치’를 실현시키는 방법을 추상적으로 전개하기보다는, 주어진 현실을 직시하면서 우리의 ‘기대감’과 ‘추구하는 모든 가치’를 직면한 문제와 현실감 있게 조화시켜 나가는 과정에 초점을 맞추고자 했다.
이러한 관점에서 이 책에서는 정책 과정을 의제형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가, 정책종결 등으로 나누어 ‘정책 과정에 대한 지식’에 접근하며, 정책의 각 단계를 완성시키는 데 필요한 지식, 즉 ‘정책 과정에 필요한 지식’을 정책 단계별로 소개한다. 이 책은 모두 13장으로 구성되었으며, 제1장부터 제6장까지는 ‘정책과 정책학’에 대한 본질적인 측면에 대한 논의이며, 제7장부터 제13장까지는 정책 과정을 ‘의제형성’, ‘정책결정’, ‘정책분석’, ‘정책평가’, ‘정책종결’ 등으로 나누어 접근하고 있다. 이상의 논의를 각 장별로 소개하면 다음과 같다.
제1장은 정책연구의 ‘필요성’, ‘목적’, ‘생성과 전개 과정’, ‘특징과 접근 방법’, ‘인접 학문과의 관계’ 등을 논의하고 있다. 정책학의 기본 개념은 정책학을 처음 대하는 학생들에게 정책학에 대한 청사진을 제공할 것이라 믿는다.
제2장은 정책을 구성하는 기본 요소와 유형에 관해 논의하고 있다. 정책을 구성하는 기본 요소들에 대한 설명은 다양한 학자들의 정책에 대한 ‘정의’에서 시작하여, 정책을 정의하는 데 공통적으로 사용되는 개념들을 정책을 구성하는 중요 요소로 설명하고, 정책을 특성별로 범주화시켜 이해할 수 있는 ‘정책 유형’에 대해 논의하고 있다.
제3장은 정책환경에 대한 논의이다. 정책은 그것이 만들어지고 집행되는 환경과 끊임없이 상호작용을 함으로써 완성된다. ‘정치문화’, ‘사회경제적 조건’ 등으로 설명되는 ‘정책환경’과 다양한 학자들의 논의가 소개된다.
제4장은 정책 과정을 다루고 있다. ‘합리적 사고’에 의한 정책 과정에 대한 논의는 비판의 대상이 되기도 하지만, 그것을 대체할 만한 대안은 쉽게 찾아보기 어렵다. 다만, 모든 정책이 같은 경로를 따라 만들어지고 집행되는 것이 아니라는 것을 인지하고 정책의 각 단계에 대한 논의에 접근해야 한다. 여기서는 다양한 학자들의 정책 과정에 대한 분류와 이 책의 정책과 정책 과정에 대한 관점에 대하여 논의한다.
제5장은 정책 과정의 참여자에 대한 논의로 ‘공식ㆍ비공식적 참여자’로 분류해 접근하고 있으며, 최근 민주화, 참여, 지방화 등으로 특징지어지는 다원주의 사회의 도래와 더불어 더욱 중요해진 공식ㆍ비공식 참여자의 역할에 대해 논의한다.
제6장은 정책 현상을 보는 독특한 이론들의 관점을 ‘제도주의’, ‘기능주의’, ‘다원주의’, ‘엘리트이론’, ‘무의사결정론’, ‘마르크스이론’, ‘조합주의’ 등으로 나누어 소개한다. ‘국가와 사회의 관계’를 결정하는 요인과 ‘국가 권력이 어디에서 기인하게 되는가’라는 문제에 대한 다양한 학자들의 관점은 ‘국가권력이론’을 구성하는 데 기본이 되며, 정책 현상을 설명하는 ‘준거 틀’이 된다.
제7장부터 제13장은 ‘의제형성’, ‘정책목표’, ‘정책분석’, ‘정책집행’, ‘정책평가’, ‘정책종결’로 정책 과정을 세분화하여 다루고 있다. 정책의 각 과정에서 소개되는 다양한 이론, 모형, 관점, 접근 방법 등에 대한 논의는 대표적인 학자들을 중심으로 그들의 의도를 최대한 정확히 소개하려 했다.
이 책은 정책학을 처음 대하는 학생들과 정책학을 전공하는 대학원 학생, 공무원 및 공공 부문에 관심 있는 분들의 이해를 돕기 위해 가능한 쉽게 집필했으며, 정책분석과 평가 과정에 필요한 계량적인 기법들에 대한 논의는 기본적인 논리만을 다루었다. 정책분석 및 평가에 대한 상세한 논의는 향후 과제로 남기며, 이에 대한 논의는 ‘사회과학방법론’, ‘통계학’과 다양한 ‘정책학 각론서’를 참고하기 바란다.
이 책의 출간에 도움을 주신 분들께 이 자리를 빌어 고마움을 표하고 싶다. 먼저 필자가 재직하고 있는 단국대학교는 연구비 지원 등 물심 양면으로 많은 도움을 주었다. 또한 이 책이 나오기까지 많은 격려와 조언을 준 동료 교수님들에게 감사드리며, 특히 이 책의 구성은 물론 편집과 교정까지 궂을 일을 마다하지 않고 헌신적으로 도움을 준 김만식 박사와 김형수 박사에게 진심으로 고마움을 표한다. 아울러 대학원에 재학중이면서 조교로서 이 책의 교정에 많은 시간을 할애한 양수아 양과 국가고시 준비로 여념이 없음에도 불구하고 교정에 힘쓴 김미란, 김소요, 이유림 양에게도 진심으로 고마움 표한다.
이 밖에도 많은 분들이 큰 도움을 주었다. 특히 이 책의 출판을 흔쾌히 맡아 주신 대영문화사의 임춘환 사장님과 전문적인 편집과 교정으로 완성도를 한층 더 높인 실무자 분들께 깊이 감사드린다. 많은 분들의 도움과 격려에도 불구하고, 아쉬움이 남는 것은 본인의 미흡함 때문일 것이다. 앞으로 이 책을 읽게 될 독자들의 의견을 받아들여 좀 더 알차게 수정ㆍ보완해 나갈 것을 약속드린다.
평생을 헌신적인 자식 사랑으로 살아오신 아버님과 기억 속에 늘 함께 하고 계신 어머님의 무한한 사랑을 느끼며, 이 책을 통해 조그만 것이라도 성취했다면, 그것은 모두 부모님의 몫이다. 그리고 가족들 뒷바라지에 여념이 없는 처 신현숙과 사랑스러운 혜승, 제현에게도 이 자리를 빌어 고마움을 전하고 싶다. 그들의 인내와 희생이 없었다면, 아마도 모든 것이 가능치 않았을 것이다.
2007년 1월
저자 씀
